低值可回收物資源化利用路徑探析
——以包裝廢棄物為例

黃文芳，任愷，彭世昕，鄒吉昊鳴，胡喜超

（1.復旦大學環境科學與工程系，上海200438；2.上海睿斯科環保技術有限公司，上海201199；3.上海田強環?？萍脊煞萦邢薰?，上海201402）

隨著垃圾分類制度的實施，“禁廢令”、“限塑令”及其升級版（2020年1月國家發改委、生態環境部頒布《關于進一步加強塑料污染治理的意見》，相對于2007年的《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》（“限塑令”），此為“限塑令”升級版。）的頒布與實施，全產業鏈視角構建可回收廢棄物減量、分類回收和資源化利用體系處于發展之中。其中兩網融合較能有效地促進了可回收廢棄物分類回收資源化利用，然而干垃圾中近40%的低值可回收廢棄物占比以及占主體地位的廢紙和廢塑料，說明分類回收體系構建和資源化利用面臨著低值可回收物分類回收比例提升的難題[1]。

伴隨著新一輪垃圾分類的推進，我國已有一批學者對低值可回收物分類回收資源化利用進行了較為系統的研究。低值可回收物指的是雖然有回收利用價值，但回收利用成本高，在傳統市場機制的作用下不愿對其回收的可回收廢棄物，具有垃圾和資源雙重屬性，又因其品種多，涉及玻璃、紙基復合包裝（利樂包）、廢塑料、廢舊織物、金屬等多個品類，具有分散性和多樣性，以及因經濟發展水平的提升、勞動力成本的上升、居民混合扔垃圾的惰性導致更多的可回收廢棄物成為潛在的低值可回收物，呈現出動態發展的特性[2-3]。目前，低值可回收物呈現出產生量不斷上升的趨勢，它的不合理處置不僅會帶來環境污染，而且還會降低資源的再生利用率[3]。又有學者指出低值廢塑料回收和資源化利用具有公共物品屬性，其在回收環節面臨著價值鏈斷裂的威脅，盡管有城市對低值可回收物給予一定的財政補貼，但由于補貼低于其分類回收運輸成本導致現實中的回收意愿低不愿回收，提出政府應為此埋單，提供相應的財稅等政策支持[4]。此外，還有學者指出我國可回收廢棄物資源化利用產業發展速度較慢，存在規模小，技術水平不高，處于起步階段，缺少相應政策支持[5-6]。

相比較，發達國家頒布實施差別化垃圾收費制度、生產者責任延伸制度和焚燒填埋稅費制度[7-9]，從而在市場機制作用下能夠調動市場主體的科技創新動力，較能有效地拉動了可回收物分類回收和資源化利用比率。這從發達國家較高的回收比例可見一斑。

綜上產生的問題是，我國在當前未全面實施垃圾收費制度、EPR 制度和垃圾處置稅費制度下，又需要怎樣的政策去引導激勵低值可回收物分類回收和資源化利用？政府政策支持應該在哪個環節作用才具有有效性？

事實上，隨著我國生產者責任延伸制在4 大行業試點推進，以及企業社會責任使然，低值可回收物正在形成閉環資源化利用態勢。為此，試通過對利樂包的生產者責任試點、軟塑包裝的企業社會責任實施和廢塑料市場化資源化利用3 種模式進行調研、比較分析的基礎上，就其運行的物質鏈、價值鏈和產業鏈融合程度、影響運行的關鍵環節、機制等識別分析，提出優化低值可回收物回收和資源化利用的對策建議。

1 低值可回收物高值化利用三案例及其對比分析

1.1 市場化全產業鏈運作模式

A 公司成立于1999年，是再生塑料國家標準制定者及行業白皮書發布者，是集研發、服務、生產為一體的國家高新技術企業。目前，其產業涉及垃圾分類的“兩網融合”、再生資源回收、廢塑分類高值化利用等產業鏈的各個環節，已成為中國再生塑料行業的領軍企業，業內知名的再生資源循環經濟全產業鏈運營服務商。

A 公司最初主業是再生塑料生產企業，是對來源于企業廢塑或按要求分類回收營銷公司的廢塑加工成塑料粒子，提供再生塑料原料的企業。隨著企業的成長，企業進行了產業鏈延伸，向前拓展至生活垃圾的兩網融合可回收物的全品回收，通過政府購買服務介入到區域兩網融合的建立中來，創建了可回收廢棄物回收的點、站、場模式，實現了源頭分類回收、再專業化分類、資源化利用的全產業鏈覆蓋。向后延展到為知名企業再生塑料產品的代加工，提供汽車配件、裝修建材、物流托盤、防水卷材等再生塑料產品生產。

就A 企業生活源廢塑資源化利用來看，必須具備兩個條件：一是必須是干凈的廢塑料，包括干凈的低值塑料包裝廢棄物、快遞塑料袋等；二是這些廢塑料進行專業化分工，將其由垃圾轉變為潛在資源。

公司介入到源頭可回收廢棄物分類回收的動力來自于再生塑料市場需求的提升、國家“禁廢令”的頒布實施導致再生原料短缺、垃圾分類兩網融合實事工程的推進，以及企業為了保證原料供給的穩定、規?；?。因此A 公司對低值廢塑料的資源化利用，是市場、政府以及企業做大做強發展的內需共同推進的結果。

也就是說，該公司全產業鏈運營服務是市場自發推進的，是打造塑料再生行業領軍企業的內在發展驅動的，產業鏈前端拓展是后端資源化利用原料需求穩定的保證驅動的，其規?；l展依賴塑料改性技術的支撐和強大的再生塑料需求市場的存在，總之是企業逐利的內在需求驅動的。其可持續發展建立在產業鏈各環節都存在價值的增殖，垃圾轉變為資源關鍵要素在于垃圾分類和資源化利用技術的保證。而分類的智能化、自動化、高效化又取決于規?；康谋ＷC。后端再生塑料的需求又來自市場新料的價格，取決于石油等資源的價格，它隨市場的波動會影響到再生塑料產業的發展。

1.2 企業社會責任下閉環運作模式

B 企業作為軟塑包裝的巨頭企業，是最早承諾2025年包裝物100%可回收或者可以重復使用的包裝企業。隨著我國限塑令升級版的頒布與實施，減少塑料使用以及實現廢塑料回收再利用，成為企業踐行可持續發展、承擔社會責任的重要任務。為此，B 企業在加大研發投入，在設計端減少產品塑料使用含量，生產端可回收、再利用產品的同時，與回收企業C、廢棄物資源化利用企業D 建立合作伙伴關系，對B 企業生產的軟塑包裝廢棄物進行回收及資源化再利用。

該合作于2020年啟動，由C 負責回收消費者產生的軟塑包裝廢棄物，交由D 進行再生利用，生產出塑化桌椅。為此，D 以市場價格購買C 回收的軟塑料包裝廢棄物，同時實驗利用軟塑包裝廢棄物生產塑化產品的研發，對于因軟塑使用而增加的再生利用成本，B 企業給予一定的補貼，并承擔回收的運費，同時回購再生的桌椅，獎勵參與軟塑包裝分類回收的消費者。

當前該模式面臨的問題如下：一是軟塑包裝廢棄物回收量有限。從項目啟動后的8 個月中，共回收了超過20 t 軟塑類低值可回收物，但是因為居民的認知度、推廣的力度等問題，回收量并沒有隨著時間推移呈顯著的上升；二是D 在測試中發現，軟塑包裝品類繁雜，復合方式多樣化。不同類別、不同復合方式的軟塑包裝，其熔點、流動性都不一樣。而且，消費后的軟塑包裝更雜、更臟、雜質很多，給再生利用增加了很大的成本。即使有試驗補貼的情況下，D 也沒有很強的回收動力。三是再生課桌椅、垃圾桶屬于降級回收，且這些再生品的市場屬于小眾產品，無法大范圍推廣。

綜上可見，試點中的再生技術已經跑通，回收物可以回收并加以利用。但價值鏈存在斷裂，未形成閉環。因此合作仍在以試點形式推進，需尋找修補價值鏈的優化方式。試點階段，C 在收集時的成本，如人工、宣傳、運輸等，全部累加并轉移到了末端處置，先讓回收階段能夠達成運行，而D 在末端處置的時候，將原料成本、人工、水電、輔料等加上后，發現最終成品價格太高，在市場上跟同類產品并無太大的競爭力，即使B愿意接受一定程度的“環保溢價”，也很難大批量、長時間地購買現有的再生制品。這是當前試點初級階段，遇到的成本高運行受阻的根本原因。

1.3 EPR 試點推進模式

利樂包是紙基復合包裝，以250 mL 的標準包為例，材料中75%成分是紙漿，剩下的20%和5%分別是塑料和鋁箔，其發展為牛奶飲料的無菌包裝提供了支持。利樂包鑒于其成分，生產源廢料已經擁有成熟的再生利用技術，用于生產諸如牛皮紙、生活用紙、垃圾桶、圍欄、環保長椅、戶外地板等再生制品，然而由于生活源利樂包回收體系的不健全，導致其末端資源化利用受限，多通過垃圾焚燒填埋處置。

對此，居民鑒于其再利用的可能性，歷史上曾出現多種回收利樂包的模式，如上海綠主婦的梅隴三村就發動居民回收利樂包，要求居民洗凈壓平后按月回收，對回收者給予一定的環保積分獎勵。盡管當時利樂包回收量穩定，但量小。

2011年，上海開啟了新一輪垃圾分類，利樂包作為紙基復合材料列入可回收廢棄物的行列，由此通過兩網融合，初步建立了利樂包的分類回收體系。2016年國辦發文，2020年發改委出臺政策，利樂包作為紙基復合材料，被國家列為EPR 試點對象，要求利樂包生產企業聯合應對其回收和資源化利用。

對此，占市場近90%的五家利樂等紙基復合包裝企業形成聯盟，探討利樂包的回收和資源化利用。聯盟出臺了一系列推進政策，制定了相關標準，對于再生利用企業進行認證，并對通過認證的再生企業給與一定的幫扶政策。并與B 這樣的回收企業嘗試紙基復合包裝的回收模式探索，持續尋找推進和提高回收率的辦法。

通過比較，認為三模式存在以下幾個方面的差異（表1）。

表1 低值可回收物資源化利用三模式比較

1.3.1 企業推進廢棄物資源化利用的動力不同

A 公司作為再生塑料企業，其生產規模的擴大，持續增長的訂單需求，都要求要有一個穩定的、成規模的廢塑回收來保證。因此，基于企業逐利的內在動力，其回收網絡基于市場機制在長三角、廣州等地布點，同時，結合上海垃圾分類、兩網融合，構建穩定的生活源廢塑回收。該體系可持續發展取決于生產鏈各環節價值增殖的實現。

利樂公司在國家未立法的時候就積極推進紙基復合包裝的回收利用，包括固定資產、回收網絡建設、宣傳引導、夯實再生產業鏈。當國家出臺EPR 試點之后，又在行業內形成聯盟，共同制定標準，形成制度，堅實推進紙基復合包裝的回收和再生利用，以迎接EPR的正式實施。

相比較，B 企業與C、D 企業閉合的軟塑包裝廢棄物回收資源化利用，更多是企業在承擔起社會責任的需要，屬于內因驅動，而非強制立法、輿論壓力等外因。當前其仍處于初級階段，屬于回收及再生利用的模式探索，其再生產業鏈尚未完全形成。

1.3.2 拉動廢棄物回收資源化利用的效果不同

A 公司出于穩定的原料供給目的建立的兩網融合點站場模式有逐漸擴大的趨勢，三年來的回收量穩步提升，由2017年的6 000 t 提升到2018年的1.5 萬t和2019年的2 萬t，究其原因在于末端資源化利用需求拉動的。

利樂作為勇于承擔企業社會責任的跨國公司，積極推進消費后包裝廢棄物的回收再生利用率，即便在沒有國家立法的情況下，也有企業自身的回收率目標。當國家進行EPR 試點后，還積極聯系產業鏈上下游及同行業，一同形成協作體，努力推進回收利用率。力爭2025年達成EPR 要求的40%資源化利用率。

相比較，B 企業基于企業社會責任的使然，試點推進軟塑包裝的回收和資源化利用的同時，將更多的精力和投資用于產品的研發，減少生產中塑料的使用，通過綠色設計實現軟塑的回收再生利用。同時探求廢塑多元再利用技術的合作試驗，不斷推進產業鏈的閉環運作。

1.3.3 廢塑資源化利用技術支撐力度不同

A 企業擁有50 多項專利，擅長于塑料改性，可根據客戶對產品強度、韌性要求進行塑料改性生產再生塑料和制品，這是其不斷擴大再生塑料產量的技術保證。紙基復合包裝的再生利用技術也日趨成熟，與其再生利用相關的專利技術已超過100 多項，分別有紙漿、造紙、設備、彩樂板、塑木生產等。而軟塑包裝的再生技術剛剛起步，由于其成分復雜，回收料更是無法保證穩定的原料品質，對物理再生造成了很大的挑戰。仍然期待有更好的化學回收方式解決這一難題。

1.3.4 政府扶持力度不同

A 公司基于其循環經濟的高新科技企業獲利國家50%退稅的財稅支持，同時，基于兩網融合的政府實事工程，通過政府購買垃圾減量一攬子服務來推進生活源廢塑料對資源化利用產業的對接，能獲得合作政府給予的場地和硬件、資金支持。

政府試點EPR 制度推動利樂加大投入，提升其回收資源化利用力度，更多的是通過對未來法律的頒布和行業自治保證其實施，是政策強制和企業社會責任承擔的有力融合推進的，有較強的來自企業的資金保證。

相比較，B 企業涉及廢棄軟塑包裝回收完全是企業行為，沒有得到政府的政策支持和法律強制，再加上其再生產品市場需求小，回收壓力大，因此面臨閉環價值鏈斷裂，進而導致物質鏈斷裂的可能。可以說，現在的B 企業就是15年前的利樂，作為行業的領頭羊先行先試，艱難前行，更需要政府的政策予以扶持，讓其帶動行業綠色發展。

2 低值可回收物高值化路徑探討

通過上述三案例對比分析，靜脈產業發展的共性瓶頸包括以下幾個方面。

2.1 持續的資金支持

不管企業逐利本性使然的A 公司，還是未來政府法律強制推進EPR 的紙基復合包裝聯盟，均推動低值可回收物資源化利用資金的可持續供給，進而不斷提升資源化利用效率。相比較，B 企業的資金供給在沒有利潤空間、制度干預下提供資金的動力不足，這是導致軟塑包裝量小、成本高、技術不成熟、再生產業化受阻的根本原因。因此，如何保證低值可回收物資源化利用持續的資金支持，是其可持續發展的根本。

2.2 可行的技術支撐

前文提及的A 公司和紙基復合包裝聯盟，其低值可回收物的資源化利用是在多元的技術支撐下推進的。相比較，B 企業的軟塑包裝廢棄物由于成分復雜、品類繁多、雜質含量高等，面臨資源化利用成本高難題，目前B 企業一直在尋找多種資源化技術支撐，如低溫裂解為原油、再生塑料膜等化學技術支持，試建立新的可能合作試點，努力踐行企業的社會責任。

2.3 不斷擴大的再生產品市場的構建與完善

從經濟學角度來看，再生制品市場需求是拉動再生制品生產的關鍵，然而再生制品由于其再生以及再生產過程的環境保護，與新生料產品相比，往往在品質上、價格上不具有優勢。對此，可行的對策有三：一是對于低值可回收物而言，能源化利用成本低于再生利用成本，因此，在技術成本高，難以規?；斚拢阅茉椿癁榈谝辉偕眠x擇。二是對低值可回收物實施政策性補貼，對再生利用企業予以政策扶持，如政府綠色采購制度、稅收優惠制度、技術研發支持、適度的補貼制度等，均能促進再生制品市場的建立。三是從長期看，通過EPR 立法強制實施強調處置成本、資源化再利用成本的生產商、消費者、政府等利益相關方共同承擔，消化高昂的處置成本的同時，推進其規模化處置，進而通過靜脈產業發展提升規模，從而降低再生利用成本。

3 結論與建議

首先，低值可回收物由垃圾轉變為資源需在市場化機制下實現其可持續，末端資源化利用力度決定著前端分類是實現轉化的關鍵點。政策的著力點在于源頭低值可回收物的回收、企業研發投入的保證，如優惠的財稅政策保證企業有較多資金投入到技術研發，再生制品需求的保證以及新料資源稅收保證再生制品具有價格優勢。對于地方政府來說，低值可回收物由垃圾轉變為資源的關鍵在于做好地區可回收廢棄物的專業化分類，只有按資源化利用企業要求的分類、有一定規模的量，才能實現向資源的轉變。

其次，企業出于社會責任推進資源化利用面臨初期公眾參與有限、回收價值鏈斷裂、資源化技術支撐薄弱難題，可行的路徑是制度優化修復價值鏈，保證企業持續擁有綠色發展的內生動力。政府扶持循環經濟發展的路徑在于3 個方面：一是頒布法規政策，調動責任主體參與低值可回收物分類回收資源化利用，如對干垃圾征收垃圾費、EPR 制度、焚燒和填埋的差別化處置稅費等。二是識別低值可回收物回收再利用行為的經濟屬性，對具有公益的低值可回收物的靜脈產業鏈環節給予一定補貼或資金支持，修復價值鏈，進而保證物質流向和產業化發展。三是政府培育再生制品的消費市場，從而拉動低值可回收物的回收再生利用，促進市場機制在低值可回收物分類回收資源化利用中發揮作用。四是規范市場，充分發揮市場準入機制、競爭機制、價格機制，從而為市場的可持續發展提供基礎。五是結合“雙碳目標”利用碳市場，核算并實現低值可回收物資源化利用的碳減排貢獻價值。