森林資產生態價值實現路徑探討

2021-10-11 15:48:45盧廷艷羅華偉

南方農業·上旬 2021年9期

盧廷艷羅華偉

摘要實現森林資產的生態價值是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措，也是實現地區可持續發展的必然要求。在系統梳理森林資產生態價值主要實現路徑的基礎上，通過對重慶市森林覆蓋率指標交易、江西大覺山森林生態旅游、湖南小油茶造就大產業、尋烏縣山水林田湖草綜合治理等典型案例的對比分析，總結提出實現森林資產生態價值應遵循的共性規律及不同路徑。最后提出促進森林資產生態價值實現的對策建議：積極創造市場需求，培育生態市場交易;發揮政府主導作用，促進生態價值實現;建立健全的產權制度，完善生態價值實現機制;建立健全制度體系，完善生態價值實現的制度保障。

關鍵詞森林資產;生態價值;實現路徑;比較分析

中圖分類號：S718.55+7 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.25.021

黨的十八大以來，黨中央高度重視生態文明建設，將生態文明建設作為國家統籌推進“五位一體”總體布局的重要內容之一。在《生態文明體制改革總體方案》提出自然資源是有價值的，保護自然資源就是增值自然資本的過程，就是保護和發展生產力[1]。2018年4月26日，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上提出，要積極探索和推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點[2]。“綠水青山就是金山銀山”理念生動地揭示了經濟發展與生態環境保護的關系，其中“綠水青山”“金山銀山”分別強調森林資源環境優勢、經濟優勢。因此，如何在保持森林資源的生態價值基礎上，將森林資源轉化為資產，實現其生態價值是踐行“兩山”理論的關鍵所在。保護和發展森林資源，改善生態環境系統，是生態文明建設的重要舉措。

我國許多地區擁有豐富的森林資源，卻出現了“富饒的貧困”現象。對于森林資源富集地區來說，將森林資源優勢轉化為經濟優勢是非常重要的，但自然資源優勢并不會自動轉化為經濟優勢。針對此問題，如何創新森林資源資產價值實現路徑，健全完善價值實現機制，將森林資源轉化并發揮其生態價值是踐行“兩山”理論的直接體現，是經濟發展與環境保護的重要方式，同時也是實現經濟與生態協調、可持續發展的重要手段。本文旨在已有研究基礎上，通過對生態價值實現路徑的梳理，深入剖析森林資產生態價值實現的路徑，基于四個較成功案例的實踐經驗分析，探求適宜的森林資產生態價值實現路徑，并提出相關的對策建議，以期為森林資產生態價值實現提供理論啟示和實踐借鑒。

1? 森林資產生態價值實現路徑

森林資產生態價值實現是通過森林資產的生態服務來體現的，不同類型的森林資產具有不同的價值，應采取不同的實現路徑。森林資產生態價值實現途徑主要包括以下幾種。

1.1? 市場交易

權屬類的生態產品主要是以市場交易的方式實現其生態價值，如碳匯、水權、開發權和排放權等[3]。其中，碳匯是生態市場交易中較為成熟的交易機制，森林資產就是碳匯交易的基礎。碳匯交易通過生態市場使森林資產的調節氣候、吸收二氧化碳等生態功能得以很好地實現。

1.2? 財政轉移支付

政府通過財政資金補貼方式，將財政資金撥付給森林生態產品的生產者。這種財政資金的轉移支付可以有效提高森林生態產品的生產者的經濟收入[4]。森林生態產品的生產者主要是生態環境脆弱區域、國家自然保護區等地的生態環境保護者。

1.3? 生態補償

生態補償包括兩方面的補償，分別是對保護行為進行補償、對破壞生態環境的行為收取一定的費用。生態補償是以政府為主導，政府劃分地區的生態公益林，使生存在當地的農戶因自身利益損失得到一定程度的補償，使其獲得經濟利益，同時向生態公益林的損害方收取一定的費用，從而更好地促進森林資產生態價值的實現[5]。

1.4? 生態產業化

發展森林生態產業可以使森林資源的生態價值得以實現。以豐富的森林資源為基礎，結合清新的空氣、天然的自然環境、豐富的生物多樣性發展森林生態產業，如森林康養、森林生態旅游、林下經濟、藥材產業[6]。

2? 森林資產生態價值實現路徑的探索

近幾年來，許多地區都積極探索森林資產生態價值的實現路徑。從實踐探索出發，通過分析4個森林生態產品價值實現的典型案例，總結森林資產生態價值實現的共性規律及不同之處。

2.1? 重慶市森林覆蓋率指標交易

重慶市位于長江上游，是長江上游的重要生態屏障。為推動城鄉自然資源增值，2018年重慶市提出了森林覆蓋率指標交易。

重慶市森林覆蓋率指標交易的具體做法包括三方面：1）明確規劃，分類安排不同任務。森林覆蓋率目標可以分為三類，分別是產糧縣或者油菜產區的森林覆蓋率不得低于50%，同時是產糧縣與油菜產區的森林覆蓋率不得低于45%，其他地區的森林覆蓋率不得低于55%。2）建立交易平臺，區縣之間自由交易，積極引進社會資本。森林覆蓋率低的區縣可以向森林覆蓋率高的區縣購買指標，出售的區縣與購買的區縣自由協商不同森林面積的價格，但不得低于1 000元/667 m2。需要購買森林面積的區縣還須支付森林管護經費，每年不得低于100元/667 m2，森林管護年限不得少于15年。3）市林業局負責監測與考核。市林業局要建立相應的監測制度與考核制度。在購買方與出售方協商出售價格與面積后，簽訂相關協議，雙方需要向市林業局匯報協議的履行情況。

重慶市積極探索建立以森林覆蓋率指標交易的補償機制，使保護森林生態環境的區縣得到補償，實現了重慶各區縣之間的生態保護與經濟發展的有機統一。2019年3月，重慶市江北區與酉陽縣進行交易，酉陽縣向江北區銷售了0.5萬公頃森林面積，這次交易金額達到1.875億元。同年11月，九龍坡區與城口縣也進行了交易，這次交易了0.1萬公頃森林面積，交易金額為3 750萬元。截至2019年12月，巫溪縣銷售給經開區與南岸區共0.067萬公頃森林面積，此次交易金額為2 500萬元。

2.2? 江西大覺山森林生態旅游

大覺山位于江西省資溪縣，擁有豐富的生態資源，森林覆蓋率高達98.3%，是大自然的“天然氧吧”。資溪縣以豐富的自然資源為基礎，發展大覺山生態旅游，推動資溪縣環境與經濟協調發展。

大覺山森林生態旅游主要做法包括三方面：1）堅持積極保護與適度開發原則，整體規劃大覺山自然景觀。大覺山依托豐富的森林資源、清新的空氣、良好的水資源等自然條件，保留自然景觀再加上人工塑造使風景區更加奇特與美麗。開發了“亞洲第一漂”大峽谷、大覺者雕像、大覺寺等景觀項目。2）積極建設大覺山景區的公共基礎設施，引進社會資本，促進生態旅游發展。為了保持大覺山原有的生態，景區建筑大多采用實木建造，景區的停車場、休息區都是建在山澗空曠處，搭建了1 678 m長的索道，以免破壞森林資源。以保護為主，根據地形地貌進行規劃。3）采取相應的措施處理景區廢棄物。景區采用污水、廢棄物集中處理方式，對污水處理提高了凈化標準，積極做到自然資源的循環利用。

通過合理的開發與利用，大覺山風景區成為了國家5A級風景區，促進了資溪縣的生態旅游業發展。大覺山風景區接待游客量在快速增加，截至2012年底，接待了86.3萬人次游客，并且2017年接待的游客數量高達153.6萬人次[7]。大覺山的生態旅游收入從6 013萬元增加到了12 308萬元。2017年，資溪縣的生態旅游收入達到24.9億元。

2.3? 湖南小油茶造就大產業

邵陽縣稱為“中國茶油之都”，被授予邵陽油茶中國特色農產品優勢區。邵陽縣的油茶林面積共計4.71萬公頃，每年茶油產量可達2.02萬噸，油茶產業促進了當地林農產品的發展。

湖南小油茶造就大產業的具體做法包括四方面：1）油茶林地的經營流轉與林農入股分紅，積極引進社會資本。邵陽縣積極引導油茶林地的流轉，擁有林地的林農自由轉讓林權，使林農每年獲得30～100元/667 m2的林地流轉費用;積極引導林農以林地入股公司、專業合作社等，按照一定的比例獲得收益。2）勞務用工與利用“四旁”地造林。油茶產業是勞動密集型產業，油茶林需要工人管護，林農可以就地務工獲取收入。3）培育林下經濟作物。在林下種植花卉、辣椒等經濟作物，發展立體生態農林產業。4）還積極發展了特色生態油茶林的休閑體驗、茶果采摘等多元化油茶產業。

油茶產業促進油茶林價值的實現。邵陽縣的林農自主發展油茶基地0.34萬公頃，每年的經濟收入共計1.97億元。截至2019年，油茶林下種植的經濟作物達520 hm2，每年可增加收入150萬元。

2.4? 尋烏縣山水林田湖草綜合治理

尋烏縣是三江發源地，屬于國家重點生態功能區。尋烏縣為解決生態環境脆弱的問題，2017年積極推進了山水林田湖草生態保護修復治理工作。

尋烏縣山水林田湖草綜合治理具體做法包括三方面：1）全局規劃，統籌資金。尋烏縣成立項目辦公室，對山水林田湖草等資源進行摸底，確權登記，并編制了詳細的治理規劃與實施方案，使項目實施時有據可依，統籌項目資金，積極引入社會資本，確保項目順利進行。2）加強統籌性、系統性的綜合治理。采用山上山下同治理、地上地下同治理、流域上下同治理等三種治理方式。3）發展“生態+”模式。尋烏縣在進行山水林田湖草綜合治理的同時，還積極與當地居民共同發展生態產業，如“生態+工業”“生態+扶貧”“生態+旅游”等產業，促進生態價值的實現。

尋烏縣通過山水林田湖草綜合治理使荒漠土地變為廣袤的森林植被，生物多樣性不斷增加，不僅完成了1 200 hm2的高標準農田建設，還利用修復后的370多公頃土地種植高附加值的經濟作物，使經濟作物年產值接近2 300萬元。每年尋烏縣生態旅游接待量約10萬人次，生態旅游收入超過了1 000萬元，增加了當地居民的經濟收入[8]。

3? 基于案例的對比分析

分析前述4個森林資產生態價值實現的實踐案例，不難發現他們之間既有共性規律，又有不同之處。

3.1 共性規律

1）抓住資源優勢，明確資產產權。森林資產的權屬問題是實現森林資產生態價值的關鍵因素，因此要實現森林資產的生態價值，就必須明確森林資產的權屬問題[9]。無論是重慶市森林覆蓋率指標交易、江西大覺山森林生態旅游、湖南小油茶造就大產業還是尋烏縣山水林田湖草綜合治理項目，都是在森林資產產權確定的情況下，進行林地的經營流轉，最后通過一系列的交易、流轉、開發、治理等方式來促進森林資產的優化配置，不僅充分挖掘了森林資產的經濟價值，還更好地利用森林資產的生態功能。森林覆蓋率指標交易、大覺山生態旅游、小油茶造就大產業、山水林田湖草綜合治理項目這4個案例雖然在不同的地方，但其都擁有富集的森林資產，以森林資產為基礎，探索森林資產生態價值的實現路徑。

2）制定相應規劃，積極引進社會資本。在對地區的資源進行摸底之后，要實現資源優勢變為經濟優勢，就要制定相應的規劃布局。重慶市森林覆蓋率指標交易、江西大覺山森林生態旅游、湖南小油茶造就大產業、尋烏縣山水林田湖草綜合治理項目這4個案例都是制定了相應規劃及引進社會資本，在一個項目或者試點工作中資金充足及有多元化主體參與是非常重要的。4個案例積極探索了多元化主體共同實現森林資產的生態價值，又都能獲得不同的經濟效益。

3）以森林資產為基礎，對森林資產的綜合開發與利用。重慶市、資溪縣、邵陽縣、尋烏縣這4個地區都根據自身的特點，以森林資產為基礎，綜合利用與開發森林資產相關的生態產業。例如，油茶林的林下經濟、大覺山森林生態旅游、重慶市的森林森林覆蓋率指標交易、尋烏縣山水林田湖草綜合治理項目中積極發展“生態+扶貧”“生態+旅游”“生態+工業”等，都是對森林資產的綜合開發與利用，不僅使森林資源的利用率提高了，還增加了森林資產的經濟效益。

3.2? 差異性

1）森林覆蓋率指標交易是采用“政府+區縣+農戶”的模式實現森林資產生態價值的。政府制定相應的規劃與細則，為每個區縣都制定了相應的森林覆蓋率目標值。市林業局起到監測與考核的作用。三種類別地區有不同的森林覆蓋率目標值。各區縣根據政府的森林覆蓋率目標值及本區域森林覆蓋率情況進行分析，本區域難以完成的森林覆蓋率目標值可以向其他區縣購買森林面積，不僅可完成自身的任務，也使其他區縣及農戶獲得了經濟效益，促進了區域間協調發展，更好地體現了森林資產的生態功能。

2）大覺山森林生態旅游是采用“民營+農戶”的模式實現森林資產生態價值的。大覺山風景區是國內第一個民營獨資的風景區。民營公司根據大覺山的地域特點制定相應的旅游景區建設規劃，充分依托大覺山的自然資源優勢，經過建設后成為了國家5A級風景區。民營公司在與附近居民及其他利益相關者相互協商后，共同促進旅游風景區的建設。大覺山森林生態旅游的發展不僅使森林資產的固碳制氧、調節氣候、生物多樣性等生態系統服務功能得以實現，還提高了民營公司與當地居民的經濟效益，是經濟發展與生態環境保護的有機統一。

3）湖南小油茶造就大產業是采用“政府+農戶”的模式實現森林資產生態價值的。湖南邵陽縣的油茶產業是采取立體林業的發展模式。通過農戶之間油茶林的經營流轉、入股分紅等方式促進油茶林的集中化，進行資源配置及集約化經營提高了油茶林的經濟效益。以油茶林為基礎，積極發展林下經濟，種植多種高附加值經濟作物實現油茶業與經濟作物共同發展。油茶林與其他林木有很大區別，它具有很高的觀賞價值與休閑體驗價值，通過發展油茶林的休閑體驗區與生態茶果采摘實現油茶林的立體發展。

4）尋烏縣山水林田湖草綜合治理是采用“政府+農戶”的模式實現森林資產生態價值的。尋烏縣山水林田湖草綜合治理項目是由政府編制規劃與項目實施方案，立足于山水林田湖草生態修復試點確立了相應的發展戰略。尋烏縣在對山水林田湖草綜合治理時兼顧了生態環境修復與修復后的地區發展兩方面。在政府的積極引導下，當地農戶也是積極投入到修復中與修復后的發展中，通過在修復后的土地及森林植被下種植經濟作物，發展生態旅游，促進尋烏縣的整體生態經濟發展。

概括起來森林資產生態價值實現的成功經驗在于：1）政策支持，政府主導。不同地區的政府都根據生態文明建設發展戰略制定相關政策，進一步促進了森林資產富集地區的森林資產的充分利用與開發[10]。2）積極引進社會資本，促進森林資產生態價值的實現。社會資本的引進，可以促進不同地區的森林生態產品的生產，使森林資產得到了高效利用。3）森林資產產業化經營。對森林資產的綜合開發，延展了森林資產生態產業鏈，極大程度地促進了森林資產的生態價值實現。

4? 完善森林資產生態價值實現路徑的建議

為了更好地促進森林資產生態價值實現，就需要采取相應的措施，探索森林資產生態價值實現方式的多樣化，促進地區經濟與生態環境協調發展。

4.1? 積極創造市場需求，培育生態市場交易

市場需求是森林資產生態價值實現的基礎條件。生態市場中有更多的需求方，會促進社會資本在森林資產富集的地方進行大規模開發與生產森林生態產品，促進森林資產的生態價值實現。不同地區根據本身的自然資源和地區特色，可以進一步擴大森林生態產品的范圍，如碳匯、森林覆蓋率、耕地等方面，積極引導市場中的利益相關方開展森林生態產品交易，更好地利用市場化手段實現森林資產生態價值[11]。在市場交易中，要建立良好的市場環境，對進入市場的森林生態產品要制定嚴格的市場準入條件[12]。

4.2? 發揮政府主導作用，促進生態價值實現

政府的主導作用是森林資產生態價值實現的重要保障。地方政府根據中央出臺的自然資源相關政策，結合地方特點制定科學實施方案，促進自然資源的高效利用。政府通過制定相應的制度及加大財政投入，使自然生態資產產生聚集效應，引導民間企業與公眾投資生態環境領域，增強了生態資產的融資功能。政府需要制定生態補償機制，并且加大補償力度及明確生態補償中受益者和生態環境保護者的權利與義務[13]。要積極引導地方探索森林資產生態價值的實現，在不同地區開展試點工作，通過實踐積累，總結經驗，探索不同路徑實現森林資產生態價值，提高森林資產利用效率

4.3? 建立健全的產權制度，完善生態價值實現機制

明確的權屬是森林資產進入生態市場交易的前提條件。森林資產優勢是需要通過市場交易才能使資產實現其生態價值。很多自然資源的權屬關系是不清晰的，極大程度降低了自然資源本身的生態價值與經濟價值。產權制度的建立有利于構建“三權”分置的產權體系，加快森林資源資產的流動，最終實現森林資源的資本化[14]。除了建立產權制度外，還要制定相關的森林資產產權保護制度，要避免森林資源擁有者利用產權進行資源的浪費使用產生的不利影響。

4.4? 建立健全制度體系，完善生態價值實現的制度保障

制度體系是森林資產生態價值實現的法律依據。要通過完善相關法律、技術、生態保護領域及資金等方面的保障制度，使森林資產生態價值得以有效實現。在法律方面，需要通過立法保障森林資產生態價值的實現，制定相關的規范體系，如生態價值的評估與核算制度、交易價格管控等。在資金方面，除了對特定區域實施財政轉移支付外，還可以采用市場化的手段解決生態保護時面臨的融資瓶頸，如基金等[15]。在生態保護領域方面，需要制定相關的生態環境保護制度。

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