我國糧食收儲調控能力建設現狀、問題及對策

曹正偉，石若琪

(上海交通大學農業與生物學院，上海 200240)

儲糧千日，用糧一時。新冠疫情極有可能引發新一輪的國際食物供給危機和糧食價格危機。肆虐的洪澇等自然災害給農業生產帶來一定嚴重威脅，錯綜復雜的國際政治經濟環境對一些國家糧食供應提出了嚴峻考驗。這些新變化都為我國糧食安全敲響了警鐘，折射出常態化關注糧食安全的緊迫性正如習近平總書記指示的“越是面對風險挑戰，越要穩住農業，越要確保糧食和重要副食品安全”，習總書記還在多個場合多次強調“中國糧食，中國飯碗”并提出“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略。當前形勢下，需要迫切加強糧食收儲增強國家糧食宏觀調控能力，推進糧食安全治理體系和治理能力現代化，加快構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續的糧食收儲保障體系，聚焦糧食生產、儲備、加工、流通、銷售、監管等全過程，推動形成政府儲備與企業儲備功能互補、協同高效的新格局，進而從容應對國際糧食危機。

近年來，盡管我國糧食收儲制度不斷完善，但仍存在不足，學術界開展了大量研究。總結而言，一是體制機制上存在缺陷，如李國慶[1]認為我國對糧食安全行政違法行為的法律規制不足，欠缺與義務設定相匹配的問責機制；二是收儲端的市場化改革難以完全兼顧以糧食加工業為代表的下游產業鏈，如武舜臣等[2]認為一些糧食加工企業自身還欠缺滿足市場機制的一般要求；三是不同類別的儲備糧占比不均，如張威[3]提出中央儲備糧以原糧形式儲存且規模偏小，無法及時應對自然災害或重大突發事件；四是糧食損失問題也不容忽視，如Manandhar等[4]發現糧食收獲后損失的重要因素在于儲存損失。針對上述問題，學者們也提出了一些提升糧食收儲調控能力的對策，主要包括以下領域:一是重視糧食收儲制度優化，周勁松等[5]提出要改進政策性糧食存儲制度結構和進口結構；二是構建多元主體共同參與的糧食儲備格局，姚毓春等[6]借鑒日韓兩國維護糧食安全政策，并指出要提升倉儲物流建設現代化水平；三是堅持糧食收儲制度市場化改革，如武舜臣等[7]指出妥善利用超常規政策手段，增加政策扶持彈性，張晶等[8]也認為應繼續完善最低收購價政策來發揮市場機制作用，宋亮等[9]針對玉米收儲制度改革，提出重視發揮市場機制作用；四是制度的完善與設計上還需要進一步優化，如普蓂喆等[10]提出糧食收儲改革應更注重統籌協調，解安等[11]則指出要運用大國效應增強話語權，張元紅等[12]還提出調整產出結構，適度降低糧食儲備率，進而提高我國的糧食安全水平；五是引導糧食科技政策逐漸發揮更重要效能，如Nie 等[13]指出糧食科技政策對應對糧食安全促進作用。此外，如Yao 等[14]和Liu等[15]分別基于Manquist 指數評價模型和層次分析法與模糊綜合評價的政策滿意度評價模型，進而評價糧食最低收購政策的實施效果，Xu 等[16]研究了2002-2014 年中國糧食增產并未引發收獲悖論現象，Valmor 等[17]提出糧食儲存室應關注糧食收獲后特性的保持，Li 等[18]提出適應大農戶需求的新型倉儲技術和政策，Pattanaik 等[19]則研究了倉儲發展和監管機構的重要性。

聚焦我國糧食收儲調控對糧食安全的貢獻，本研究討論了目前我國糧食收儲在收割、運輸、儲存方面存在的問題，有針對性地提出了進一步完善我國糧食收儲調控能力的策略及推進路徑，以期應對新冠疫情肆虐、洪澇災害頻繁、錯綜復雜的國際環境對國家糧食收儲帶來的挑戰。

1 我國糧食收儲調控能力建設情況

1.1 糧食儲備是糧食安全的重要基石

習近平總書記指示，我們要利用好國內國外兩個市場，來確保糧食安全。我國的一項制度優勢，就是中國特色的糧食收儲制度，作為國內糧食市場的重要蓄水池，發揮對糧食產品的供求調節作用，進而起到保障糧食供給數量的充足和質量的安全的作用(圖1)，即通過儲備糧吞吐輪換機制與臨時收儲政策等實現糧食供求的安全與平衡，確保主要糧食品種價格基本穩定，基本供給不脫銷不斷檔。

圖1 糧食收儲制度及其在國內外市場的作用Fig.1 Grain purchasing and storage system and its role in domestic and foreign markets

當前，我國糧食庫存資源足，體現在糧食庫存比均高于17.0%的安全線水平，除大豆外普遍高于世界平均水平，是我國糧食安全的一項重要保障(圖2)。其中，小麥和大米的庫銷比逐年上升，但玉米自2015 年開始去庫存效果突出。截止2020 年，國內小麥、大米、玉米和大豆的庫存消費比分別達到116.9%、78.0%、66.8%和24.3%，前三類糧食分別是世界平均水平的3.01 倍、2.17 倍和2.73 倍，但大豆的庫存消費比僅為世界平均水平的71.3%。

圖2 我國主要糧食庫存消費比變化情況(2000—2020)Fig.2 Changes in China’s main grain inventory consumption ratio from 2000 to 2020

糧食庫存量提升了糧食自給水平。除大豆外，我國糧食自給率處于較高安全保障水平(如圖3)。其中2020 年大米和小麥的自給率分別達100.5%和99.4%，實現完全自給；玉米自給水平在2014 年達峰值，但在國家玉米去庫存舉措影響下，2020 年自給率為90.8%，處于基本自給水平；但大豆的自給率從上世紀九十年代初開始下降，從1998 年開始跌破可接受范圍線，并且在2015 年降到最小值，此后略有好轉，2020 年大豆自給率為16.7%，即大豆自給率約為1/6。與此相比，全球糧食自給率波動較頻繁，個別年份降至基本自給線以下，說明糧食安全在不確定性中也面臨著巨大的風險。

圖3 我國主要糧食自給率變化情況(2000—2020)Fig.3 Changes in China’s main grain self－sufficiency rate from 2000 to 2020

1.2 糧食儲備的現狀與成效

“十三五”時期，我國糧食和物資儲備系統深入實施國家糧食安全戰略，為國民經濟健康發展奠定了雄厚的物質基礎。“十四五”規劃再次提出要“保障糧、棉、油、糖、肉等重要農產品供給安全，提升收儲調控能力”，進一步說明了保障重要農產品供給安全，提升收儲調控能力的重要性。2020 年，我國糧食市場化收購比重達到98%。

糧食倉儲現代化水平明顯提高，糧食儲備能力顯著增強。2018 年，全國共有標準糧食倉房倉容6.7 億t，簡易倉容2.4 億t。現代化新糧倉在逐步替代老糧庫，倉容規模增加，設施功能完善，安全儲糧能力增強，總體達到了世界較先進水平。

糧食儲備體系不斷健全，有效發揮了守底線、穩預期、保安全的關鍵作用。中央儲備糧規模保持穩定，地方儲備能夠滿足產區3 個月、銷區6 個月、產銷平衡區4 個半月的市場供應量，36 個大中城市和價格易波動地區保證10～15 d的應急成品糧儲備。2020 年累計競價銷售成交政策性糧食1.2 億t，保障了市場糧源充分供應。

國際合作進一步加強，增強了全球糧食供應鏈掌控能力。2020 年，我國累計進口749 萬t 小麥、223 萬t 大米、2 041 萬t 玉米及高粱、大麥等替代品，充實了糧食儲備能力，保障了國內糧食穩定供應。

2 糧食收儲過程中存在的問題與突破路徑

2.1 面對的主要問題

我國糧食收儲過程面臨一系列亟待解決的難題。一是糧食收割環節的損耗嚴重，如武拉平等發現[20]，水稻和小麥的機收環節損失率分別為3.83%和4.12%。此外，土地細碎、田塊不規整也帶來一定程度的機收不完全。二是糧食物流節點布局有待優化，糧食倉儲糧食物流節點間銜接效率低。三是糧食物流基礎倉容缺口大，功能不健全，無法保障糧食質量及安全。三是糧食物流信息化程度不高糧食運輸設施參考參數與標準化程度低。四是由于農業生產區域化，糧油生產和消費嚴重不均衡，未形成終端社區網絡。

2.2 路徑選擇

第一，統一糧食儲備思想。大中城市更要提升都市農業的重要性，深化糧食安全穩定度，強化自我儲備能力；加強市場儲存鼓勵政策；關注糧油儲備的數量與質量。推動產供銷、貿工農一體化，發展共同營銷、訂單農業和產業鏈融合，加快一二三產業融合。

第二，加強研究糧食綜合改革方案和糧食總體發展戰略。研究WTO 框架下我國糧食儲存綜合改革方案，改革完善農業支持保護政策，制定符合綜合改革方案，穩妥堅定的深化糧食收儲改革。大力培育多元收購主體，用收購貸款、臨時減稅、財政補貼等措施，鼓勵民營糧企入市。

第三，強化能力建設，加快組織創新，推進農村一二三產業融合，發展全產業鏈條。保障糧食安全，穩步推進糧油儲藏技術，創新發展深加工和裝備制造等技術，提高國際競爭力。

第四，加強大中城市糧食收儲能力。加強構建大中城市糧食應急保障體系，科學布局大中城市糧食應急供應網點、應急加工企業、應急配送中心，扶持應急儲運企業不斷壯大。

第五，強化糧食收儲監督管理。加強糧食入庫、儲存、出庫各個環節閉環管理。創新完善監管機制，提升各級糧食收儲部門意識，壓緊壓實工作責任，確保市場規范有序，落實糧食安全任務。

第六，推進國際化進程。提高國際化經營水平，強化糧食安全全球化布局，培育海外生產基地，打造國際化農業品牌，提升農業市場國際競爭力。

3 對策建議

第一，自上而下形成常態化高度重視的統一思想。建議各級政府和人民群眾始終把保障國家糧食安全作為重大政治責任，構建強大的共識與合力，形成重農抓糧、提升農民務農種糧積極性的良好局面。

第二，多措并舉應對新冠疫情帶來的風險挑戰。當前，國外疫情形勢嚴峻，國內疫情在個別地區時有反復，糧食收儲也需要擺在突出位置，切實加強糧食調控能力。建議加強對糧食等農副產品的常態化穩定供應，強化糧食的生產保障能力；完善針對大中城市糧食供應的物流服務體系建設，強化農產品批發市場和物流集散中心輻射能力，完善農產品電商與物流配送體系；加強糧食戰略儲備，提升糧食倉儲物流設施建設水平，降低儲備損耗率，提高附加值和溢價能力，進一步提高糧食收購價格水平的托底功能；開展糧食貿易領域的國際合作，站在新的起點拓寬糧食多元化進口渠道；加強監測預警預判，科學研判疫情等帶來的新挑戰；加強新聞宣傳引導，維護糧食等農產品市場秩序。

第三，因地制宜突破農業生產力發展的制約瓶頸。加強糧食安全領域的科技產業的協同創新，釋放新的農業生產力，建議加快形成一批重大糧食產業科技成果，建成世界糧食產業創新人才、農業科技要素和農業高新技術企業的重要聚集地；堅持發展糧食種源建設與保護，以機器換人工程為突破口向現代工廠化農業、環境友好型農業轉型升級；加快完善糧食等農業科技成果轉化交易一站式服務平臺，探索并逐漸形成規范的農業科技成果評估定價模式；加快完善成果轉化提升農業生產力的體制機制，設立農業科技成果轉化專項引導資金；加強人才隊伍建設，優化農業科技人員職稱評價與晉升體系與雙向流動機制，發揮基層農業科技推廣體系培訓的作用，從而提升糧食科技成果向生產力轉化的內生動力。