關于新時期大城市綜合交通規劃編制工作的幾點思考

殷潔琰

（上海市浦東新區規劃建筑設計有限公司，上海200135）

1 大城市綜合交通規劃編制工作的必要性

交通規劃編制工作作為城市總體規劃的主要組成部分之一，對城市空間塑造、功能實現有十分重要的現實意義。相比于中小型城市，大城市具有經濟體量大、實力強等特點，對于城市交通的系統性有更高的要求。一旦交通規劃編制工作與城市總體規劃出現矛盾，將會影響城市未來的發展[1]。此外，《中華人民共和國城鄉規劃法》明確規定了城市總體規劃中要包含綜合交通體系，并且針對中心城市交通規劃做出了明確要求，首先，要貫徹落實公交優先政策，而后合理布局對外交通及主要道路交通設施。城市交通主干道、交通網絡、交通樞紐等重要交通基礎設施，均納入了城市總體規劃的強制性內容。

2 新時期大城市綜合交通規劃面臨的挑戰

2.1 區域空間協同下的交通發展問題

在經濟全球化背景下，各城市在發展過程中均呈現出區域一體化趨勢，如長三角城市群間交通活動由單點、軸向聯系轉向網絡化聯系。“落實多規合一、一本規劃、一張藍圖”的背景下，要求大城市必須以統一發展為視域，對交通問題深入思考，突破長期以來單一、獨立規劃的工作方法，向多維度、協同規劃工作思路轉變，從而提高自身的對外交通服務能力，擴大輻射范圍，加強城市與城市之間的交通聯系。

2.2 人口與經濟持續增長問題

在城鎮化推進過程中，我國社會經濟呈現平穩增長態勢，大城市在此過程中發揮了自身的重要作用，提供了更多的就業崗位及公共服務設施。在此形勢下，人口也會不斷向大城市集聚，城市周邊地區、郊區將會成為接納新人口的主要地區。這一空間結構變化與規模擴張將對交通系統帶來極大挑戰，交通需求勢必增加。

2.3 城市交通發展的底線約束問題

從大城市發展情況來看，隨著人口增長及工業的發展，傳統擴張式發展已不能滿足城市可持續化發展需求，部分大城市在新一輪總體規劃中也已對控制人口和建設用地不斷增加提出了要求，在人口、土地、環境等資源的約束下，只有將城市用地與交通緊密結合，錨固城市空間，才能使交通系統高效率、大運量運轉。城市交通系統也由原先的設施建設逐漸轉變為建管并重，通過完善的管理措施，有效釋放城市現有的交通設施潛能。

2.4 城市交通出行方式與結構變化問題

隨著經濟水平的提高，人們的出行方式也不斷多元化，雖然當前小汽車普及率不斷提高，但不少人因為環保等因素，仍選擇步行、自行車等富有樂趣的慢行交通出行方式。同時，隨著新能源和互聯網的發展，新型交通方式與工具層出不窮，城市交通系統也變得更加多元化。這一現象要求城市交通系統在運行過程中能夠及時處理與不同交通方式的關系，以降低交通對環境造成的負面影響，為人們多樣化地出行提供支持，提高城市交通系統運輸的服務能力[2]。

3 新時期大城市綜合交通規劃編制工作的改進方向

3.1 指導思想

牢牢把握交通“先行官”定位，推動交通發展由追求速度規模向更加注重質量效益轉變，由各種交通方式相對獨立發展向更趨于注重一體化融合發展轉變，貫徹綠色發展、以人為本和高質量發展理念，推動綜合交通規劃編制朝著更深更廣的方向永續發展[3]。

3.2 凸顯總體層面交通規劃的戰略性

在大城市綜合交通規劃編制工作中，可以將交通系統分為2部分，分別為城市交通和對外交通。城市交通系統涵蓋了城市軌道交通、公路、機場、港口、鐵路、城際鐵路等子交通系統。不同交通子系統的設置、規劃與建設應根據城市空間的定位、配置等級等劃分，并由城市內不同部門負責。具體情況見表1。

表1 城市交通職能劃分表（以上海市為例）

針對如此復雜的交通系統，要解決跨部門協調問題，需要對不同的交通管理部門進行整合，促使整個交通系統被同一個交通機構管轄。隨后通過編制綜合交通規劃的方式，對城市交通整體布局進行優化，及時發現系統問題并解決。

在有關綜合交通規劃編制工作中，相關單位一定要以城市交通系統為主，專注于該系統發展目標、政策以及戰略性設置規劃。各部門之間進行有效協調，面對復雜的交通系統要深入探究，加強對下位規劃的指引，明確其規劃任務，以便增強不同交通設施建設深度。從總體發展角度，提高其設施布局的合理性，保障綜合交通系統總體規劃與國土空間總體規劃相契合，為推動城市實現可持續發展奠定基礎。

3.3 從交通設施規劃逐漸轉向交通政策規劃

在過去的幾十年里，我國城市建設與經濟發展都處于高速發展階段。在當前經濟轉型新時期，我國經濟發展進入新常態背景下，為了滿足時代需求，大型城市在發展過程中，需要從城市總體規劃入手，建立支持城市經濟發展、建設的交通系統。傳統綜合交通編制工作已不能滿足交通系統規劃需求，由交通設施規劃逐漸轉向了交通政策層面規劃。有關人員在編制過程中需要重視以下幾點內容：

1）城市未來發展具有不可預見性，交通總體規劃設施往往跟不上社會發展的需求，導致原本的規劃一再被突破。尤其是對于大城市而言，近些年人口數量快速增加，對于城市道路以及建設用地提出了更高的要求，相關設施規模不斷擴張，不少城市突破了原本總體規劃安排，在資源約束的前提下，大城市規劃編制應考慮增加精細化、集約化等交通政策，如交通樞紐綜合開發引導等。此外，電子商務的快速發展對于物流運輸的時效要求不斷提高，有關航運比例也在提高，這些都是綜合交通規劃編制工作需要重點思考的問題，交通樞紐綜合開發示意圖，如圖1、圖2所示。

圖1 交通樞紐綜合開發示意圖

圖2 交通樞紐綜合開發示意圖

2）綜合交通規劃編制需要符合城市長久發展政策，一味重視交通設施供給，無法從根本上解決交通問題。經過近些年大城市的快速發展，有關綜合交通骨架已大致形成，如何進行合理分配與管理成為綜合交通規劃編制的重點。但是，由于不同區域的政策不同，交通設施基礎運行情況、規模存在差異，再加上公共交通系統逐漸成為綜合交通系統主角等，導致規劃編制需要結合地區特征合理調整交通結構，避免交通設施與城市綜合發展規劃出現脫節，導致交通規劃目標無法實現。例如，《上海城市總體規劃（2017—2035年）》中將交通與產業發展專設一章，從國際樞紐和城市交通2個方面論述了交通的總體布局，突出交通骨架引導作為與生態約束并列的兩大空間布局原則之一；城鄉體系和公共活動中心體系均圍繞交通廊道與樞紐進行布局；同時，各片區空間發展策略對交通發展要求均有呼應,交通服務作用和開放空間作用都得到充分重視[3]。

3）傳統交通規劃編制著重于近期交通項目立項，與交通系統總體規劃長遠發展目標不符。目前，諸多大型城市在綜合規劃中針對交通方面的政策較少，只能通過交通發展戰略規劃編制彌補政策方面的空白，通常將這一規劃稱為交通白皮書，這也是指導有關交通專項規劃編制的依據。

3.4 加強定量分析工作，提高規劃編制的科學性

1）要對城市交通系統的選址、規模進行分析預測，利用四階段交通預測模型，將城市內部的公交網、軌道網、道路網等與土地使用規劃之間建立數量關系。以此為依據判斷城市交通網是否能夠滿足城市發展需求及在調整交通系統布局過程中將會對城市發展造成什么影響。雖然該定量分析工作技術成熟，但由于大城市交通系統復雜，導致交通調查組織實施難度大，再加上城市發展過程中存在不可預見性，導致定量分析結果的準確性、有效性會受到一些影響。

2）與交通專項規劃有所不同，綜合規劃具有宏觀性和長久性，由此可見，在綜合規劃編制工作中，可以不必達到專項規劃模型細致程度，在分析有關城市交通模型過程中可以簡化。但需要注意的是，應合理運用歷史交通數據，在手機數據、車輛拍照識別數據、智能卡繳費數據等支持下，對歷史數據不斷完善、校核與補充，以此提高規劃編制工作的精準性。

3.5 擴展綜合交通規劃研究范圍與年限

新時期背景下，區域一體化的發展態勢促使大城市在發展過程中，需要不斷提高自身在全球城市網絡中的地位，站在城市統籌發展的角度看待交通問題。在傳統交通規劃編制工作中，通常情況下系統規劃范圍與城市用地布局規劃相一致，統一為中心城市加市域、城郊分治的規劃模式及編制方法。但實際上，大城市近些年在發展過程中，有關城市職能已經擴展到了市域，甚至直接跨界到鄰近城市。有關城市活動打破了傳統城市中心與城市郊區的便捷性，各種交通活動融為一體，但是傳統交通規劃編制仍不能跨越這些障礙，導致交通活動鏈被人為割裂，與城市活動的實際情況脫節。

面對這一問題，在現代化大城市交通規劃編制工作中，要跨越城市各區域邊界限制，擴展規劃研究范圍，考慮區域水源、環境等因素進行合理編制。此外，交通系統建設普遍具有年限長、投資量大等特點，從開始建設到投入運營往往會突破規劃年限，針對這一問題，在交通綜合規劃編制工作中，要重點關注城市交通系統未來15~20年的空間部署，以便為相關專項規劃提供長期有效指導。對于城市中具有發展潛力的地區，必要情況下合理預留交通聯絡通道，防止后期城市發展中建設交通設施出現無地可用的情況，為城市發展及交通系統未來發展留下空間。

4 結語

綜上所述，在新時期背景下，大城市在發展過程中需要對自身交通系統開展綜合規劃編制工作，從系統運行實況入手，與城市總規劃相結合，加強定量分析工作，提高綜合交通規劃編制的科學性、戰略性與可持續發展性，合理布置交通基礎設施，為城市未來發展奠定基礎。