公共機構(gòu)集中統(tǒng)一組織合同能源管理模式研究及示范應(yīng)用

朱 聰 丁 婧

上海市機關(guān)事務(wù)管理局

0 引言

根據(jù)國家機關(guān)事務(wù)管理局《關(guān)于開展縣（區(qū)）集中統(tǒng)一組織合同能源管理項目試點的通知》的文件精神，國內(nèi)各試點縣（區(qū)）積極響應(yīng)國家機關(guān)事務(wù)管理局的部署要求，加快開展集中合同能源管理項目。為深入推進公共機構(gòu)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護工作，積極響應(yīng)“政府帶頭過緊日子”的號召，發(fā)揮財政性資金支出對相關(guān)領(lǐng)域牽引帶動和效能提升的作用，進一步推廣合同能源管理模式在節(jié)能技改工作中的應(yīng)用，本文作者作為上海市機關(guān)事務(wù)管理局牽頭成立的課題組主要研究成員，對集中統(tǒng)一組織合同能源合同項目進行深入研究。

據(jù)調(diào)研，截至2020 年底，上海公共機構(gòu)共7 816 家，建筑面積近 6 000 萬 m2，能耗總量近 145萬tce，能耗費用超過47億元，公共機構(gòu)能耗中超過80%的為建筑能耗。同時，上海市公共機構(gòu)存在分布分散、建筑規(guī)模大小不一、能耗懸殊較大等特點，為提高公共機構(gòu)合同能源管理項目覆蓋面，本文通過深入研究集中合同能源管理項目既有案例，探索項目推廣模式，提出實用性高、可操作性強、可供復(fù)制推廣的推進機制及示范文本，為促進項目更好落地提供必要的指導(dǎo)與技術(shù)支持。

1 既有案例調(diào)研分析

本文通過對既有案例的操作模式、商務(wù)模式、融資貸款及發(fā)展瓶頸等進行對比分析，對各項目的實踐經(jīng)驗進行總結(jié)。

1.1 調(diào)研案例總體情況

通過廣泛調(diào)研，收集匯總上海、江蘇、浙江、山東、廣西、重慶、四川、廣東、福建、安徽、江西、河北等12 地覆蓋278 家公共機構(gòu)的70 個相關(guān)案例，分別對項目中的機構(gòu)數(shù)量、類別、改造內(nèi)容及數(shù)量、采購人、商務(wù)模式、節(jié)能率、采購人分享比例、合同年限、托管費用等信息進行匯總。重點分析了山東“章丘模式”、浙江光伏建設(shè)合同能源管理試點工作、江蘇托管型合同能源管理項目[1]、深圳“四位一體”工作思路和上海突破不同層級預(yù)算主體的創(chuàng)新服務(wù)舉措等典型模式，為后續(xù)調(diào)研比對進行數(shù)據(jù)鋪墊。

1.2 調(diào)研案例對比分析

經(jīng)統(tǒng)計分析，70個相關(guān)案例中操作模式占比最高的為“按改造內(nèi)容集中組織”和“大小組合”，分別占比為38%和27%；商務(wù)模式主要為節(jié)能效益分享型、節(jié)能量保證型和能源費用托管型三種，其中節(jié)能效益分享模式占比69.8%，能源費用托管模式占比22.6%，節(jié)能量保證模式占比為7.5%，節(jié)能效益分享型模式占主導(dǎo)地位，節(jié)能量保證型模式和能源費用托管型模式積極推廣中。案例分析情況詳見圖1和圖2。

圖1 操作模式占比分析圖

圖2 商務(wù)模式占比分析圖

從建筑類型、年節(jié)能率、合同年限及項目改造內(nèi)容等進行分析，節(jié)能效益分享型模式采用最多的建筑類型為機關(guān)、醫(yī)院和學(xué)校，節(jié)能率在10%~60%之間，合同年限為5-10年，重點改造方向為空調(diào)系統(tǒng)、照明系統(tǒng)及能耗監(jiān)測系統(tǒng)。節(jié)能量保證型模式采用最多的建筑類型為機關(guān)和學(xué)校，節(jié)能率在15%~25%之間，合同年限為5-10 年，重點改造方向為照明系統(tǒng)、空調(diào)系統(tǒng)、配電系統(tǒng)、熱水系統(tǒng)。能源費用托管型模式采用最多的建筑類型為醫(yī)院、機關(guān)、學(xué)校和文化，合同年限主要為3-15年，重點改造方向為綜合能源服務(wù)平臺、空調(diào)末端集控管理系統(tǒng)和照明燈具改造及控制系統(tǒng)。在70個相關(guān)案例中，每個項目中含3~6家公共機構(gòu)，案例分析情況詳見圖3、圖4、圖5、圖6、圖7和圖8。

圖3 節(jié)能效益分享模式項目信息統(tǒng)計圖

圖4 節(jié)能效益分享模式項目用能系統(tǒng)改造占比圖

圖5 節(jié)能量保證模式項目信息統(tǒng)計圖

圖6 節(jié)能量保證模式項目用能系統(tǒng)改造占比圖

圖7 能源費用托管模式項目信息統(tǒng)計圖

圖8 能源費用托管模式項目用能系統(tǒng)改造占比圖

1.3 融資貸款調(diào)研分析

中國人民銀行、財政部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》指出，要構(gòu)建綠色金融體系，大力發(fā)展綠色信貸，動員和鼓勵將更多社會資本投入到綠色產(chǎn)業(yè)。通過對農(nóng)商銀行、上海銀行、浦東發(fā)展銀行、寧波銀行、江蘇銀行、融資租賃公司及產(chǎn)業(yè)基金等多家金融服務(wù)機構(gòu)進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前綠色產(chǎn)業(yè)中的融資貸款仍存在諸多問題，如金融機構(gòu)相關(guān)產(chǎn)品少，貸款利率相對較高，一般3-5 年中長期合同能源管理銀行貸款利率在3.65%~4.35%之間，且對節(jié)能服務(wù)機構(gòu)要求高；合同能源管理周期長，風(fēng)險防控難度大[2]，制約合同能源管理的融資；金融機構(gòu)的貸款業(yè)務(wù)缺乏個性化產(chǎn)品等均制約了綠色金融的發(fā)展。為此，亟須構(gòu)建綠色金融體系，從根本上解決融資難的問題。

1.4 項目推進瓶頸分析

通過對機關(guān)事務(wù)管理部門、財政局、采購中心、各系統(tǒng)節(jié)能主管部門、公共機構(gòu)、金融機構(gòu)和節(jié)能服務(wù)機構(gòu)等進行走訪調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，合同能源管理在推行過程中面臨的主要障礙和瓶頸包括：機構(gòu)多、覆蓋范圍廣，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大；預(yù)算主體多，采購申請程序煩瑣；市場融資需求小、經(jīng)營過程不確定等因素阻礙融資發(fā)展；傳統(tǒng)的物業(yè)管理模式達不到精細化節(jié)能運維管理[3]；節(jié)能效益無法準(zhǔn)確量化；信譽體系不完善等。基于各項目自身特性，在實施過程中仍需對個體差異部分進行定制化描述，進而滿足不同類型的推動需求。

2 創(chuàng)新模式推廣建議

基于案例調(diào)研結(jié)果分析總結(jié)，探索建立有特色亮點、可供復(fù)制推廣的集中統(tǒng)一組織合同能源管理項目推進體系與推廣模式，在實用性、可操作性基礎(chǔ)上，提供推行策略建議，為合同能源管理工作推進提供更廣的路徑。

2.1 健全管理制度機制，提升綜合管理效率[4]

依托《上海市公共機構(gòu)合同能源管理項目管理辦法》“市公共機構(gòu)節(jié)能工作聯(lián)席會議制度”的要求，結(jié)合集中統(tǒng)一組織合同能源管理項目特點、關(guān)鍵要素及實施難點，優(yōu)化其工作機制，確定合同能源管理工作推進的主管部門，確立項目推進的主體單位，細化各市區(qū)、部門的責(zé)任分工，保障項目的有序開展；強化主管部門、主體單位等相關(guān)部門的職責(zé)，優(yōu)化實施流程，簡化操作程序，實現(xiàn)各級采購人、主管部門、財政等部門的通力協(xié)作，為項目的執(zhí)行打造快速通道。

2.2 模式路徑高效組合，助力項目快速推進

1）綜合考慮各類型公共機構(gòu)建筑特點以及政府采購、費用支付、實施流程等因素，構(gòu)建“點、線、面”結(jié)合的多元化操作路徑（“點”即同一物理點位、不同預(yù)算主體的集合，例如集中辦公建筑；“線”可分為相同預(yù)算主體的集合和不同預(yù)算主體的集合，其中相同預(yù)算主體的集合主要為不同辦公點的同一機構(gòu)，不同預(yù)算主體的集合主要為同類型的公共建筑，如機關(guān)辦公建筑、學(xué)校建筑、醫(yī)院建筑等；“面”即為不同類型機構(gòu)的組合打包，可以為兩種類型機構(gòu)建筑的集合，也可以為多種類型機構(gòu)建筑的集合）。

2）根據(jù)三大商務(wù)模式的適用性，以“安全、高效、經(jīng)濟、節(jié)能”為導(dǎo)向，提出能源托管優(yōu)先的商務(wù)模式。

3）為保證項目的順利實施，形成操作路徑與商務(wù)模式的高效組合方案：建議每個項目中含3~5家公共機構(gòu)；節(jié)能量保證型模式的合同年限不超過5年；節(jié)能效益分享型或能源費用托管型模式的合同年限建議為5-10年；光伏發(fā)電等新技術(shù)、新產(chǎn)品應(yīng)用或投資規(guī)模較大的項目可適當(dāng)延長合同年限，但不應(yīng)超過15 年。最終實現(xiàn)模式“最優(yōu)化”、效益“最大化”、節(jié)能“長效化”。

2.3 構(gòu)建合同能源體系，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力

結(jié)合公共機構(gòu)的建筑概況、使用需求、能耗設(shè)備等特點，根據(jù)研究數(shù)據(jù)及經(jīng)驗總結(jié)，從技術(shù)合理性、經(jīng)濟可行性、效益長效性等方面考慮，通過對公共機構(gòu)建筑圍護結(jié)構(gòu)、暖通空調(diào)、電氣照明、生活熱水、可再生能源等方面的研究，從節(jié)能和節(jié)水兩方面構(gòu)建公共機構(gòu)合同能源管理技術(shù)體系，為公共機構(gòu)的節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供內(nèi)生動力。

2.4 構(gòu)建綠色金融體系，緩解行業(yè)融資難題[5]

結(jié)合節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的融資需求和現(xiàn)狀，將綠色信貸服務(wù)與合同能源管理項目有機結(jié)合，形成合同能源管理的綠色金融體系。通過構(gòu)建以政府牽頭，與節(jié)能服務(wù)單位、金融機構(gòu)、公共機構(gòu)形成四方聯(lián)動的融資機制，構(gòu)建合同能源管理綠色金融生態(tài)鏈；打造基于區(qū)塊鏈的合同能源管理綠色金融平臺，將行業(yè)資訊、供求信息、招商信息等展示于平臺，為供需雙方提供發(fā)布信息的渠道。通過綠色金融體系的構(gòu)建，實現(xiàn)政府、市場、資本三方的合作共贏，緩解行業(yè)融資難題，促進綠色金融在合同能源管理產(chǎn)業(yè)中的發(fā)展。

2.5 推行多項創(chuàng)新舉措，激發(fā)培育市場活力[6]

結(jié)合公共機構(gòu)合同能源管理的市場現(xiàn)狀，為激發(fā)和調(diào)動各方參與的積極性，建立綠色考核評價體系，引入政策激勵、財政激勵方式以調(diào)動各方積極性[7]，促進合同能源管理項目高效、有序開展和順利實施；構(gòu)建更加科學(xué)合理的節(jié)能評估考核體系，引導(dǎo)公共機構(gòu)的節(jié)約發(fā)展和清潔發(fā)展，提高整體能源管理水平。通過多項創(chuàng)新舉措共同推動集中統(tǒng)一合同能源管理的長效發(fā)展。

3 應(yīng)用文本示范輸出

為高效、有序推動公共機構(gòu)集中統(tǒng)一組織合同能源管理項目的實施應(yīng)用，根據(jù)對《上海市公共機構(gòu)合同能源管理項目管理辦法》中涉及的工作機制、管理制度及實施流程等內(nèi)容的優(yōu)化建議要求，結(jié)合既有案例實施經(jīng)驗，相關(guān)課題同步編制形成上海集中統(tǒng)一組織合同能源管理工作的操作方案和操作流程，包括《公共機構(gòu)節(jié)能節(jié)水技術(shù)推薦目錄》《公共機構(gòu)集中統(tǒng)一組織合同能源管理項目采購需求文本》《公共機構(gòu)合同能源管理合同》《公共機構(gòu)合同能源管理項目綠色金融協(xié)議》等文本模板，供上海市各公共機構(gòu)能便捷選用，采用適宜的集中統(tǒng)一合同能源管理方式推動公共機構(gòu)建筑綠色低碳化改進工作。