上海公共租界華人參政運動實際成效考察

摘要：1905年至1930年，上海公共租界居民為合理參與租界政務，掀起了華人參政運動。通過各種斗爭方式，華人在公共租界工部局內擁有了華人董事、華人委員。華董、華委亦積極為租界內華人居民謀福祉，爭權益。該運動打破了西方人對租界市政管理的長期壟斷，取得了一定成效。然而該運動的實際成效極為有限，華人既沒有在公共租界納稅人會議中獲得議席，亦沒能得到足額的華董席位。出于對自身利益的保護，西方人不可能給予華人同等待遇，因此華人參政運動無法完全獲得華人應有之權益，也無法使租界內華人實現真正的平等。

關鍵詞：上海公共租界;華人參政運動;工部局

中圖分類號：K25文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）18-0140-03

在近代上海的發展過程中，公共租界華人參政運動是一項重要內容，相關研究最早可追溯至民國時期。蒯世勛對1925年至1930華人入工部局董事的過程進行了基本梳理[1]，認為1919年的公共租界華商聯合抗捐運動，標志著華人參政發展為一種“運動”[2]。盧漢超亦認為“華商抗捐”事件在該運動中起到了關鍵作用，表現出了中小華商的愛國熱情。日本學者小浜正子認為華人繳納了大部分租界城市行政費用，因此華人納稅者要求享受市政權益是有理有據的[3]。彭南生詳述了市民權運動與馬路商界聯合會的關系，分析了該團體奮力爭取華人入工部局董事的過程[4]。魏兵兵提出，華人董事加入工部局，開啟了公共租界華洋關系的新階段，也深刻影響了公共租界與南京政府之間的關系[5]。王敏以“利益共同體”視角對華人代表權問題展開剖析，認為中外各方出于對自身利益的維護，推動了華董入工部局。以往學界對該問題已取得豐富的研究成果，唯獨缺少對參政運動實際成效的深入分析，筆者希望本文能夠補充相關研究。

一、工部局華人代表之設立

自英租界誕生之初，租界內的市政管理權就掌握在西方人手中。1853年上海小刀會起義①后，租界內華洋雜居，華人逐漸增多。根據小浜正子統計，公共租界內人口1930年超過了100萬人，其中96%以上的居民是華人[3]，且華人納稅比例也過半。然華人卻始終被隔離于租界納稅人會議、工部局之外。1905年，受到上海市民自治運動的影響，租界華商試圖將華人參政付諸實踐，然未能成功。20世紀初，隨著上海商業發展進入黃金時代，華商對參與租界政務、維護自身權益的需求愈加迫切，華人參政問題在租界內形成共識，并爆發了多次抗議。在五四運動的影響下，租界華商掀起聲勢浩大的抗捐運動，提出“不出代議士不納租稅”的口號，要求在工部局內設立華人代表。

因此，若論華人參政運動的成效，首當其沖的是工部局內華人代表權的獲得。自1919年五四運動后，租界華商為實現華人參政，進行了長達20余年的斗爭。1928年初，隨著南京國民政府政權穩定，西方人逐漸對華董問題妥協[6]。4月19日，華人董事貝淞蓀、袁履登、趙錫恩3人于工部局就職，華人委員林祖沼、李銘、秦祖澤、陳霆銳、錢龍章、徐新六6人亦于次日就職。此時距離五四運動已過去9年，華人參政運動終于獲得了重要的初步成果。1930年5月，在國民政府的支持下，工部局內又增加華董兩席。外交部長王正廷稱，“公共租界工部局華董席數，于本年由我國與各國官廳商定自原有三席增至五席……五華董已于五月十四日行使職務矣”[7]。截止到1935年，通過華人參政運動，公共租界工部局董事會中，加入華籍董事5名，華籍委員約30余人，各項要政，無不有華人參與。[8]140然工部局董事會畢竟只是執行機構，公共租界最重要的權力機構——納稅人會議，卻始終沒有華人代表，不可謂不遺憾。

二、華人公共事業方面

華董、華委的設立，是上海公共租界內華人自治邁出的重要一步，自治之后，則要“謀公共之利益與平等之待遇”[8]133。在1927年至1937年間，華人代表積極為華人市民爭取利益，在租界市政建設方面成績不俗，甚至取得了一些前所未有的成就。

華人代表推動了租界內華人公共事業的發展。自租界設立以來，界內許多公共娛樂場所，如公園、游泳池等，禁止華人入內。1880年代，顏永京等曾經以華人和外僑同樣承擔租界稅收為由，多次就外灘公園拒絕華人入內問題向工部局出抗議[9]。然直至1927年，仍有華人在參觀外灘公園時，被英巡捕以“中國人不許在該園駐足”[10]為由驅逐。1928年4月，經華董華委員交涉，“納稅西人會”通過了“開放公園案”，議定開放“梵王渡公園、虹口公園、外白渡橋公園、浦灘草地及其沿岸、崑山公園”[11]。1928年6月，在華方的建議下，租界的公共游泳池也向華人開放，凡欲往游泳者，可先向河南路一號工部局衛生處接洽，“對于中外待遇，一律平等”[12]。租界公共圖書館方面，也為華人作出改良。工部局曾在南京路22號設有公共圖書館，館中有書籍報刊供人瀏覽。因書籍報刊全為西文，遂有“洋文圖書館”之稱，租界內華人閱讀多有不便。因此，上海公共租界納稅華人會秘書嚴諤聲捐贈中文圖書3800卷，凡華人市民，皆可隨時前往閱讀。工部局也在年度預算的購買新書經費項下，劃撥一部分為增置中文書報之用。工部局為鼓舞華人對圖書館興趣，令情報處將添置中文圖書消息，廣為傳播，并在圖書館前添大字中文[13]。使得華人此后可以使用公共圖書資源。以上事件，不僅代表著華人在市政方面取得的突破，也標志著租界內華人地位的提升。

在衛生方面，華人代表亦積極為界內華人爭取應有權益。1928年，華方邀請留德醫學博士胡定安起草改進租界華人公共衛生的計劃。胡氏即指出，“租界衛生取締條例，俱在洋人聚居區域，巡捕之監視與督查為嚴厲。而華人聚居之處，沿馬路可以洗滌馬桶，租界可以吸鴉片”[14]。可見華董華委對于華人聚居區的公共衛生落后問題，給予了高度重視，并多次提出改良公共衛生環境。1935年，工部局舉行學校衛生檢查，先從各華童小學著手，共檢查學生2600余人。對于沙眼特別注意，給予免費治療，或由私家醫生診療，或暫行停學回家休養[13]。當年，在陸伯鴻的提請之下，工部局決議捐助北橋鎮瘋人院10萬元。指定若干病榻，專門收留租界內病人，此舉于公共衛生，多有裨益。

三、華人文化教育方面

華人代表在租界華人教育方面取得的突破也不容忽視。在華人參政之前，根據公共租界制度，只有那些能夠支付一學期40元左右學費的華人，才能享受到租界的教育服務。租界內約有20萬兒童得不到工部局提供的教育，其中大多數兒童也得不到華人辦的學校提供的教育[15]。1928年，國民政府上海市教育局致信納稅華人會，提出《收回租界教育權之計劃》，要求租界當局從華人納稅項下，撥出至少20%作為華人教育費用;此外，租界內所有為華人而設的公立學校，必須在中國教育局注冊并接受督查與指導。1931年，租界華人教育委員會重新厘定教育政策，制定兩大綱：（一）增設局立學校;（二）補助私立學校。華人教育方面，在教育委員會的建議下，實行8年建校計劃。截止到1937年，已建立華童公學5所，小學6所，夜校3所。學生人數，除夜校不計，約8800余人。至補助金一項，華校方面，本年總數為227700余元。受補助者，223校學生人數46000余[16]101。除了華童公學外，其余華人學校的校長及教職員，皆由華人擔任。華童中學經教育部準予承認，學生一律可以參加會考，及格者升入國立大學。

華人代表雖推動了公共租界內華人教育的發展，然華人事務仍常常受西方人掣肘，如為華人教育設施制定的8年建校計劃，常被工部局叫停。1934年，工部局以“財政困難”為理由，議定當年建設新校之舉，暫告中止[17]70。無獨有偶，1936年，“董事會以地方經濟衰落日甚，稅收短絀，市庫疲敝”[8]148等理由，減少設立學校數量，華校建設一再拖延。

不可否認，上海公共租界華人參政運動使租界華人獲得了參與租界市政的機會，為華人爭取了一些市民權益，然亦存在著極大局限性。首先，公共租界的最高權力機構——納稅人會議，其中并無華人議席。這導致華人只能提請議案、執行議案，卻沒有真正的決定權。例如，在1937年工部局增加市政總捐事件中，面對界內華人的強烈反對，華委自言：“加捐之議，其最后決定之權，操之納稅人局中之決議。”[16]102其次，即使在這種情況下，“按華董席數，須以捐稅比例為原則”的“合理愿望”[17]55，亦始終未能實現。工部局自稱，中外納稅比數“如以地捐、市政捐、照會捐及碼頭捐各項合計，其正確比數，將為五七與四三也”[17]57。若按此理，華董應共計11席，然直到租界收回，華董席數卻始終只有5席。正如納稅華人道：“按華人參政，歷有年所，董委之數，雖有增益，而中外納稅人，尚未處同等之地位，誠為憾事”[8]140。

結語

上海公共租界華人參政運動，取得了華人代表入工部局的重要成果，打破了西方人對租界管理的壟斷。各華人代表亦積極參與租界政務，為租界內華人市民謀福祉。然該運動的實際成效是有限的，正如工部局總董費信惇所言：“華董席數，須與華市民納稅數目成正比例，如推行之，必至租界治權，純歸華人之手”[13]43。可見在西方人眼中，若公平合理地使華人參政，則恐租界的控制權會旁落他人。出于對自身利益的保護，西方人不可能給予華人同等待遇，因此華人參政運動無法完全獲得華人應有之權益，也無法使租界內華人實現真正的平等。

注釋：

①上海小刀會起義：1853—1855年（咸豐三至五年）間上海人民反對清朝封建統治和外國資本主義侵略的武裝起義。小刀會是農民和手工業者的秘密團體，系天地會的支派。上海小刀會創始于1849年（道光二十九年），首領為劉麗川和周立春，對外以“義興公司”名義發展革命力量。1853年8月17日（咸豐三年七月十三日）在太平天國革命影下，嘉定農民一千余人在徐耀領導下發動起義，占領縣城。9月7日（八月五日）劉麗川、潘起亮率領上海小刀會起義，占領上海縣城，殺死知縣袁祖德，俘虜蘇松太道吳健彰，建立“大明國”，劉麗川自稱“統領政教招討大元帥”，旋改國號為太平天國，宣布接受太平天國領導。劉麗川上書洪秀全，表示愿歸附太平天國。1855年初失敗，一部分起義軍加入了太平軍。

參考文獻：

[1] 蒯世勛.上海公共租界華董產生的經過[J].上海市通志館期刊，1935（4）.

[2] 蒯世勛.上海公共租界華人參政運動的回顧：四月十四日在本電臺播講[J].播音二周刊，1937（26）.

[3] 小浜正子.近代上海的公共性與國家[M].上海：上海古籍出版社，2003.

[4] 彭南生.抗捐與爭權：市民權運動與上海馬路商界聯合會的興起[J].江漢論壇，2009（5）.

[5] 魏兵兵.從抗捐到參政：南京國民政府初期上海公共租界的華洋關系[J].近代史研究，2020（6）.

[6] 上海市檔案局.工部局董事會會議錄（第24冊）：1928年1月18日[M].上海：上海古籍出版社，2001：489.

[7] 國民政府外交部檔案.上海租界納稅華人會代電（1930年5月21日），上海租界工部局增加華董委員（二）（檔案號：020-070100-0012）[Z].臺北：國史館，1930.

[8] 上海公共租界納稅華人會重要文件（1936年）[Z].北京：中國國家圖書館藏，1936.

[9] 王敏.從華人代表權問題看近代中國口岸城市的華洋關系——以上海租界納稅人會議華人代表權提案的辯論為中心[J].晉陽學刊，2017（1）.

[10] 納稅會力爭阻止華人游覽公園案[N].申報，1927-09-04（13）.

[11] 公共租界[N].申報，1928-04-19（13）.

[12] 租界公共游泳池開放[N].新聞報，1928-06-08（13）.

[13] 上海公共租界納稅華人會重要文件（1935年）[Z].北京：中國國家圖書館藏，1935.

[14] 納稅會注意租界華人公眾衛生[N].中央日報，1928-04-22（7）.

[15] 吳志偉.上海租界研究[M].上海：學林出版社，2012：92.

[16] 上海公共租界納稅華人會重要文件：1937年[Z].北京：中國國家圖書館藏，1937.

[17] 上海公共租界納稅華人會重要文件：1934年[Z].北京：中國國家圖書館藏，1934.

作者簡介：吳娜琳（1996—），女，漢族，福建永安人，單位為上海師范大學人文學院，研究方向為城市社會史。

（責任編輯：御夫）