大同礦區采煤沉陷區綜合治理難點與對策

蘇學武，常曉華，張紹良 ，侯湖平 ，楊永均

(1.中國礦業大學礦山生態修復教育部工程研究中心，江蘇省徐州市，221116；2.自然資源部第一航測遙感院，陜西省西安市，710054；3.晉能控股煤業集團有限公司技術中心，山西省大同市，037001)

煤炭資源開發在為我國國民經濟發展做出重要貢獻的同時，也給礦區周邊帶來一系列社會和環境問題。采煤造成的沉陷嚴重影響了當地人民的生活和生產，極大制約了當地社會經濟的發展[1-3]。做好采煤沉陷區治理，成為國家十分關注、地方政府高度重視的工作。大量學者在該領域結合各地治理實踐進行了大量研究，并結合各地實際提出了治理對策，并取得一系列成果[4-10]。關于采煤沉陷區治理政策的研究主要集中在生態修復、居民保障和資金來源等方面，在生態修復方面，采煤沉陷區的復墾治理路徑較為單一，農用地是采煤沉陷區最常見的修復方式，部分地基穩定性良好的采煤沉陷地可以修復為建設用地[11-12]；在居民保障方面，居民的居住保障方式主要有原地重建和易地搬遷這2類[13-14]；在資金來源方面，采煤沉陷區的治理資金壓力巨大，曾有國內學者探討了社會資本參與采煤沉陷區治理的政策環境和可行性[15-17]。然而通過國內外采煤沉陷區治理政策的對比，目前我國采煤沉陷治理政策與國外主要產煤國工業化早期、中期的政策較為相似，主要問題是采煤沉陷區治理土地政策和組織管理方式等方面的研究較為薄弱[18]。

鑒于此，在分析大同礦區采煤沉陷區破壞現狀的基礎上，總結了大同礦區采煤沉陷區綜合治理取得的成效，發現了治理中存在的問題，并提出相關對策和建議，為村莊搬遷安置、沉陷區綜合治理和產業發展等提供參考。

1 采煤沉陷區治理現狀

1.1 大同礦區采煤概況

大同礦區位于大同市云岡區西部，境內總含煤面積為429.6 km2，占全區總面積的40.9%，屬“雙紀”煤田，成煤時代為石炭紀-二疊、侏羅紀。其中侏羅紀煤查明資源量408 918.4萬t，保有資源儲量223 325.6萬t，含煤層21層，煤層總厚度為15～20 m；石炭紀煤查明資源量510 535.8萬t，保有資源儲量445 956.9萬t，可采煤層14層，煤層總厚度為31～36 m。大同礦區煤炭開采歷史悠久，2010年煤礦整頓后保留煤礦43座，產量約為6 500萬t/a。大同礦區煤礦分布如圖1所示。

圖1 大同礦區煤礦分布

1.2 采煤沉陷區特點

(1)地表沉陷嚴重且面積大。在429.6 km2的含煤范圍內，除云岡石窟和交通要道等留設有保護煤柱外，其余地方均有煤炭開采。大同礦區采煤沉陷系數達0.5～0.8，由此測算，僅采侏羅紀煤層，最大地表下沉值可達到7.5～16.0 m，遠遠超過了地表建筑物、農田和道路的最大允許變形值。

(2)沉陷過程復雜。由于實際可采煤層較多(一般為5～17層)，對地表造成重復采動，下覆煤層的開采會引起上部采空區已經趨于穩定的煤柱及頂板“活化”，導致出現復雜的沉陷現象。另外，礦田范圍經過多次變更，加之小煤窯的私挖濫采，采空區分布十分復雜。

(3)地面沉陷具有不確定性。一是煤巖層具有“兩硬”的特點，采煤后頂板的冒落時間不確定，包括首次冒落和之后的多次冒落，以短期性突發性塌陷、延遲型塌陷為主；二是地表沉陷時間具有不確定性，有可能是在采后正常時間出現，也有可能是在開采后數年后產生，原因是上層懸頂和空洞在下部煤層采動后，易引起“活化”；三是由于礦區地形起伏、山地多，采煤沉陷發育規律具有不確定性。

(4)地表沉陷的直接和間接影響嚴重。主要表現在：一是地面沉陷直接導致地面沉降、裂縫，形成塌陷坑、下沉臺階等多種形式，這直接導致建筑物或構筑物倒塌、裂縫等，道路交通設施也易受到破壞；二是礦區為山地地貌，沉陷區分布在山坡或谷底，地表多有濕陷性黃土覆蓋，容易引起滑坡等其他地質災害；三是高強度采煤直接溝通上覆含水層和地表，疏干地下水和地表徑流。

1.3 綜合治理現狀

晉能控股煤業集團長期以來高度重視采煤沉陷區綜合治理工作[19]。2015年，山西省人民政府發布《山西省深化采煤沉陷區治理規劃(2014-2017年)》《山西省采煤沉陷區綜合治理工作方案(2016-2018年)》，均將大同礦區列為59個重點治理礦區之一，綜合實施搬遷安置、土地復墾、地質災害治理、生態恢復等工程；2016年大同市出臺了《大同市采煤沉陷區綜合治理工作方案(2016-2018年)》，塔山礦、四老溝礦、雁崖礦、馬脊梁礦、云岡礦、晉華宮礦、永定莊礦、忻州窯礦、同家梁礦、大斗溝礦等均制定了土地復墾方案；2019年又制定了忻州窯、南陽坡、增子坊等3個礦山地質環境保護與土地復墾方案。

晉能控股煤業集團采取“分層綠化、梯次種植”的辦法，按照“喬灌結合、花草補位、色帶搭配、四季成景”的規劃要求，積極開展矸石山的治理。有序堆放、分層覆蓋、機械壓實、植樹種草、栽花種果、立體綠化，建成了以矸石山為中心的礦山景觀園區。如，四老溝礦在三井溝、西窯溝、南羊路矸石山全面實行黃土覆蓋，并修筑排洪渠、截水渠、擋矸壩，工程面積31萬m2，種植新疆楊、云杉等各類樹木3 600株；晉華宮國家礦山公園、馬脊梁礦的園林化礦山、煤峪口礦涌秀生態園、燕子山礦帶狀生態園、云岡礦云興園等一批亮點園區相繼建成。以晉華宮國家礦山公園為例，該公園于2005年通過原國土資源部批準建設，是我國首批28個國家礦山公園之一，2010年開工建設，2012 年建成。公園總占地49.7萬m2，由煤炭博物館、工業遺址參觀區、井下探秘游、仰佛臺、晉陽潭和石頭村6大主景區組成，將煤炭歷史、工業遺跡、現代旅游、人文景觀、綠色礦山融為一體。嚴格按照“邊生產、邊建設、邊復墾”的礦山治理原則，大力開展“重塑地貌、再造土體、恢復植被”工作，總綠化面積達 50 萬m2，基本上達到了“點上成景、線上成蔭、面上成林”。

2 采煤沉陷區治理存在問題

2.1 土地政策尚不健全

建設用地指標、耕地占補平衡是大同礦區搬遷安置和生態治理面臨的難題，涉及到搬遷選址、土地征收、耕地占補平衡、土地利用結構調整等各方面問題。村民搬遷后的原村莊宅基地的處理方式較為混亂，新建安置小區占地大多采取劃撥方式獲得，如果占地涉及農村集體所有，需要辦理土地征收補償等手續，十分復雜。很多安置村民的戶口性質還未得到有效解決，集體土地所有權、農戶的土地使用權和承包經營權等的處置辦法不明確，已復墾土地的權屬調整辦法和屬性缺少明確規定等等，這些實際問題已經成為礦區綜合治理的障礙。

2.2 治理資金落實困難

對于村民而言，采煤沉陷已經嚴重影響了他們的生產生活，村民搬遷的意愿較為強烈。然而村民無力支撐搬遷的高額成本，且搬遷后存在失去原有農地等保障、搬遷安置后不能就業、缺乏直接的收入來源保障等問題，因此按照“誰損毀、誰治理”的原則，治理資金應由企業承擔，并在生產成本中計提采煤沉陷區的治理基金，然而這部分基金遠遠不夠支撐搬遷安置和技能培訓等各項費用。對于政府而言，搬遷安置涉及到相關基礎設施的配套，僅靠當地政府支撐也十分困難，因此采煤沉陷區的治理資金需要政府、企業和社會等多元化資金來源共同支撐。

2.3 村莊原址和安置小區管理混亂

由于缺乏統一管理，受損村民搬遷安置后，原宅基地、承包農地等缺乏清晰的處理方式。受損村民搬遷安置到新小區后的管理，包括戶籍管理、組織管理、養老、醫療、教育、就業等問題比較復雜。采煤沉陷區村民搬遷后普遍丟失了原有農用地，又缺乏就業和社會保障。同時，采煤沉陷區村民未享受到煤炭開采帶來的收益，且補償不能及時到位，容易產生心理不平衡問題，影響社會穩定。

2.4 政策保障和監管體系不完善

因資金和監管措施的不完善，部分安置小區整體建設不夠規范。一方面，部分新建小區存在墻體傾斜、裂縫等情況，配套服務設施不齊全，同時因小區村民入住時間不統一，物業管理也很困難。部分小區的入住率較低，帶來的經濟效益偏低，小區的商業門面房空置率高，沒有真正得到利用。另一方面，這些安置小區缺少綜合食品店、便利店、日用百貨、幼兒園、小學等配套設施，導致村民生活不便。

3 采煤沉陷區治理對策

3.1 采煤沉陷區治理應當遵循的基本原則

(1)因地制宜、統籌兼顧。以最新的國土空間規劃為指引，統籌安置受損村民并合理安排生態修復計劃和開展產業發展布局，宜林則林、宜農則農、宜水則水、宜建則建，有效解決因采煤沉陷引起的生態問題，妥善安置受災村民并為其提供就業崗位，幫其致富。

(2)政府引導、多元參與。政府在大同礦區治理中起引導作用，而政府僅是參與主體之一，主要起引導、監督作用，同時還需要礦山企業、土地復墾機構以及社會公眾等多方主體的積極參與，社會媒體的積極監督。除此之外，還包括資金籌集的多元化，大同礦區綜合治理資金來源包括政府、企業以及社會民生資金等。

(3)科學規劃、試點先行。采煤沉陷區治理與當地村民的生存權和發展權密切相關，搬遷安置、生態治理和產業發展等3個規劃的制定，應遵循客觀實際、科學論證和典型帶動，形成可推廣的經驗，然后以點帶面，有序推進，全面推廣。

(4)與區域發展、特色城鎮建設相連接。安置小區選址符合當前的規劃發展的要求，并采取集中布局、集中安置模式，逐步引導村民向市民轉化，并逐步將失去農地的村民納入市民保險范疇內，加快城鎮化步伐，并結合大同礦區實際情況，建設具有當地特色的新型城鎮。

(5)依法合規。搬遷安置、生態治理和產業發展等必須遵守《中華人民共和國土地管理法》《土地復墾條例》等國家法律法規和標準規范，同時遵循國家、省、市等頒布的政策文件。除此之外，相關規劃通過論證正式發布后需要依法嚴格執行。

除上述基本原則之外，“誰破壞，誰復墾；誰復墾，誰受益”“保護優先、預防為主、綜合治理”等也是必須遵循的原則。

3.2 健全完善采煤沉陷區治理土地政策

(1)對異地安置的移民新村用地和沉陷區治理后的土地，通過城鄉建設用地增減掛鉤政策解決建設用地指標不足的問題。涉及到土地利用規劃調整的，按照“尊重歷史，面對現實，實事求是”的原則解決，將具備復墾條件的村莊舊址進行復墾，解決原村莊土地資源的廢棄問題，同時解決建設用地指標不足的問題。復墾后土地用途，宜農則農，宜林則林，宜牧則牧，宜建設則建設，但應優先復墾為耕地等農用地。在確保永久基本農田面積不減少的情況下，通過增減掛鉤、建設用地指標置換等途徑，經專家論證，進行土地利用結構調整，以此滿足用地指標的問題。土地權屬調整，應確保公平公開并接受社會監督，并且調整過程中確保村民的合法權益不受損害。

(2)充分考慮大同礦區采煤沉陷區治理項目用地的實際情況，盡快協調辦理采煤沉陷區治理項目占地調整及用地規劃審批手續，免收土地征收(征用)中各項行政事業性收費及新增建設用地費，并對涉及有關各部門收取的市政建設所有行政事業性規費，給予政策優惠。對于沉陷區內搬遷出來的居民所需要的安置用地，建議可參照救災工程用地有關報批程序，邊用邊報批。并積極向上爭取指標，納入當年農用地轉用計劃指標，專列計劃予以解決。

(3)根據實際情況對涉及土地資源的權屬進行調整，并提出以下幾點建議。

一是國家征用土地后剩余的農民集體所有的土地，在農民集體建制被撤銷或其人口全部轉為非農業人口之后，歸國家所有，但繼續使用原有土地的原農民集體及其成員享有國有土地使用權。除此之外，原土地集體所有權性質不變。

二是搬遷后舊宅基地和受損農用地需收回原土地使用權，待復墾土地按照整理后的土地利用方向，重新確定土地使用權或承包經營權。復墾后的集體所有土地原則上應歸還原土地所有者或使用者。宜耕、宜林、宜草等的土地用途繼續保留原土地用途；并通過租賃等形式實現農用地流轉，打破原來凌亂分布的特點，以達到集中耕作的目的，同時解決因復墾土地相鄰權導致的糾紛問題。

三是通過劃撥方式取得的安置小區占用土地的使用權，若涉及農用地，首先需要辦理農用地轉用審批手續，同時辦理征地審批手續。安置村民通過土地權屬的調整置換，需要放棄原土地使用權，依法使用安置小區國有土地的權利。并通過承包經營等方式依法取得原土地的使用權。

3.3 探索多元化資金投入機制

由國家投資、省級投資、市級配套投資、縣級配套投資、企業配套投資和居民個人出資構成。其中，對采礦權主體存在的，治理資金主要由企業和政府承擔，根據山西省政府辦公廳2017年實施的《山西省采煤沉陷區綜合治理資金管理辦法》中規定，治理資金比例為：國家40%、省級10%、市級5%、縣級5%、企業30%、個人10%；對采礦權主體滅失的，治理資金主要由政府承擔，其比例為：國家50%、省級20%、市級10%、縣級10%、個人10%。

中央資金從山西省上交中央的兩權價款(探礦權與采礦權，即煤炭資源價款、煤炭資源稅和采礦權價格)中申請專項資金解決；省級資金從省級兩權價款、煤炭可持續發展基金中解決或資源稅改革后公共預算安排；各級地方政府要統籌整合現有各類民生資金，優先用于采煤沉陷區搬遷村莊配套基礎設施建設和產業發展；采煤企業承擔的部分生態治理和搬遷安置費用列入企業生產成本。

3.4 加強搬遷項目中的組織管理

(1)在不打破原有村莊體系的情況下，采取集中居住、集中安置、集中管理，具體措施如下。

一是采煤治理區異地搬遷安置小區的用地選址應充分結合城鎮規劃、新農村建設規劃和產業布局調整等，因地制宜，遵循就近、集中批地、地價低廉的原則，確定安置小區建設選址。

二是要力爭以劃撥方式供應土地，即為節約土地，打破獨門獨戶的安置形式，以新建集中居住小區進行安置。

三是搬遷安置時，應當采取同一村莊統一集中安置的模式。安置小區應配備必備的幼兒園、小學等教育資源，并配備醫療站、超市、菜市場等公共設施。在安置過程中，關鍵是安置房房產證的發放問題，應由自然資源部門、住建部門共同組織成專門機構，在搬遷安置村民將原宅基地使用權證和房屋所有權證上交自然資源部門的同時，發放安置小區住房的所有權證，同時監督其更換后盡快搬遷。

(2)除集中安置和管理之外，根據當地政府的財政承受能力，逐步將失地農民轉為城鎮居民，納入城鎮社保體系。對于生活困難、符合城鎮居民低保條件的，納入城鎮居民低保范圍；對仍保留農業戶口的失地農民，納入當地新型農村社會養老保險、城鄉居民基本醫療保險和農村最低生活保障范圍，由中央、省級財政提供專項轉移補貼。

(3)通過建立職業技能培訓基地等措施，加強搬遷后村民的就業培訓指導，加大對農民的培訓力度，進一步拓寬農民就業渠道，使他們掌握一技之長，通過有組織的勞務輸出，實現農村剩余勞動力的有序合理轉移，增加農民收入，鼓勵發展村集體經濟，引進勞動密集型產業，進一步增加就業崗位。比如，區、鄉政府積極創造條件，為搬遷農民提供更多的公益崗位(比如環境衛生、綠化管理等)。同時，協調全區各類企業，在勞動用工方面優先安排采煤沉陷區搬遷農民就業。鼓勵搬遷后農民在安置區附近承包經營溫室大棚或養殖園，努力增加農民收入。加快搬遷后土地流轉，采煤沉陷區村莊整體搬遷后，積極鼓勵企業或專業合作社承包流轉采煤沉陷區閑置耕地，大力發展規模養殖或種植業，努力增加受災農民收入。

3.5 保障礦區村民的合法權益

采煤沉陷區治理進度的不透明以及土地復墾質量的模糊標準，導致村民對安置工作存在盲目的“補償不足”認識；因此，應加強安置補償款等政策實施過程的監督和房屋建設的監督，擴寬政府宣傳渠道，通過電視、廣播等加大宣傳、解釋力度，確保村民的知情權。同時，要加大政策宣傳力度，使村民充分了解相關政策；制定優惠政策，創優融資環境，調動農村信用社、農業發展銀行等金融機構積極性；根據搬遷居民的實際承受能力，因地制宜，采取多種措施，統籌解決好特困群眾的出資困難和問題。

4 結語

大同礦區采煤沉陷區破壞面積大，大量農田和房屋出現裂縫，對村民的生產、生活造成嚴重影響。近年來，晉能控股煤業集團和地方政府加大綜合治理力度，取得很大進展。但在實踐過程中出現了土地政策不健全、治理資金落實困難、原宅基地和新安置區的管理體系不完善等新問題。為此，筆者提出了相應的對策和建議，為搬遷安置、生態治理和產業發展等工作提供政策支撐。