基于人類行為的國土空間規劃用途管制研究
——以《布里斯班城市規劃2014》為例

鄧明霞，周劍云

（華南理工大學建筑學院）

1 引言

2019年5 月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出“以國土空間規劃為依據，對所有國土空間分區分類實施用途管制”《。意見》發布以來，各地就國土空間用途管制不斷開展探索實踐，但學界對如何建立覆蓋全域的管制分區，以及如何制定管制規則尚未達成共識。

《布里斯班城市規劃2014》是整合多種管控工具、面向開發的綜合規劃文件。綜合文件以人類行為為核心，對開發活動及其造成的影響進行全面管控，同時給予土地利用和開發很大的彈性，具有積極性和容納性，對我國國土空間管控思路的延伸具有可借鑒之處。

2 用途管制研究綜述

我國的用途管制制度源于1998年土地管理法的修訂，該法提出了國家實行土地用途管理制度，嚴格限制農用地轉為建設用地。多年來，土地用途管制在保護耕地資源和國家糧食安全、控制建設用地增長速度、促進用地集約利用方面頗有成效[1]。但隨著空間治理要求的提高，原有的用途管制也呈現出以下問題：管制范圍與要素未能全覆蓋；管制工具與內容都較為單一，難以涵蓋復雜的開發活動；管控對象主要針對空間載體，對人類行為的管控深度不足等。

隨著中央文件的相繼發布，學界圍繞著用途管制展開了積極的討論。現有的研究主要以空間管控為對象，包括問題反思與制度演化[1-2]、體制構建[3-4]、策略與技術應用[5-6]、國內外案例經驗介紹[7-8]等，缺乏對人類活動的管制研究。亦有研究從人類行為視角出發進一步延伸管控思路，將受管控的行為分為保護、開發生產建設、其他等三類，不同行為在各個分區中的管控措施包括禁止、有條件禁止、有條件允許、允許等[9]，但未對各類行為的開展程度提出管制規則建議。

人類行為是作用影響的發出主體，人類憑借其主觀能動性對建筑、土地乃至周邊環境進行改造，影響的范圍涵蓋自然資源、國土空間及其他人群。以人類行為為核心進行管制規則的編制更能直接、全面地約束其影響。

對此，本文以布里斯班的規劃實踐為例，介紹綜合規劃文件中的管制工具、管制內容及管制方式，以具體的管制規則分析其如何通過約束人類行為，達到高效且精細的管制效果。

3 布里斯班城市規劃綜合文件中的管制工具與方式

3.1 多樣化的管制工具

《布里斯班城市規劃2014》綜合文件整合了地方政府基礎設施規劃（Local government infrastructure plan）、綜合分區（Zones）、疊加區（Overlays）、社區規劃（Neighbourhood plan）以及開發規則（De‐velopment code）等規劃工具，作為開發項目的法定評估依據，通過簡潔明晰的開發申請與評估過程，對全域范圍的開發項目進行管控。

3.1.1 地方政府基礎設施規劃

地方政府基礎設施規劃對城市未來的人口、就業增長做出預測，推斷市政、交通、文體、公園等各類設施的需求，統籌規劃全域的基礎設施網絡，制定財務計劃、設施服務標準，為開發建設提供條件。同時將大部分城區劃為優先基礎設施發展區域（見圖1），而在該區域以外的基本是環境區或鄉村地區，區域內的基礎設施服務水平高于區域外，以此引導土地的集約利用。

圖1 優先基礎設施發展區域

3.1.2 綜合分區

綜合分區覆蓋全域，劃分了居住區、中心區、工業區、環境區、體育區和其他區等六大類別，以及27個中類（見圖2），對每類分區提出一般性的管制要求，并指定分區的主要用途以及可行的混合用途，同一種分區的管制規則相同。

圖2 布里斯班綜合分區總圖

3.1.3 疊加區

疊加區主要對敏感地區、文化遺產、環境資源或者特定要素進行特別管控，如沿海災害疊加區、生物多樣性疊加區、自行車網絡疊加區等。

3.1.4 社區規劃

社區規劃處理鄰里社區層面的規劃事務，對有發展需求的地區進行具體的地塊與城市形態控制（見圖3），包括建筑高度、密度、街道、公共空間設計等。社區規劃并未全域覆蓋，如布里斯班西部某些綠地與鄉村區域就沒有編制社區規劃或者編制內容較為簡略。

圖3 南布里斯班社區規劃中的地塊控制圖

3.1.5 開發規則

開發規則包含多戶住宅規則、鄉村活動規則等27個用途規則，以及戶外照明、污水規則等11個工程類規則，對具體的開發行為進行約束。

3.2 差異化的管制方式

對于在基礎設施優先發展區域以外的開發項目，主要依靠綜合分區中的用途指定以及對應的開發規則進行管控。而對于城區內發展需求較為復雜的地區，為了引導土地的集約利用，布里斯班市議會還編制了社區規劃，連同綜合分區和開發規則共同管控。另外，在沿海、文化遺址等特定地區的開發活動，還需要同時遵守相應的疊加區規則。這種提倡城區土地高效利用的差異化管理方式，對我國城鎮開發邊界內外的開發引導與控制具有借鑒意義。

4 布里斯班用途管制的約束對象

4.1 容納人類活動的空間載體

這是一類較為普遍且實用性較強的約束對象，適用于產生物質空間變化的新建或更新改造項目，包括控制地塊規模、開發強度；建筑面積、高度、建造材料；入口、停車、道路、通行安排；配套設施；照明、吿牌標識等等。

4.2 與周邊用途、整體環境的關系

此類約束對象注重環境與城市形態的協調，包括開發場地對布里斯班亞熱帶氣候、文化遺址、河濱景觀、周邊環境的回應與利用；臨街建筑與庭院的退讓；開敞空間、景觀設計；視線通廊等等。

4.3 人類活動產生的外部性影響

外部性指行為主體的活動對他人和社會所產生的影響。開發活動有可能產生噪音、粉塵等影響。布里斯班的開發規則對某些開發活動所在的固定場所，以及運輸過程中產生的噪聲、眩光、氣味、振動、廢氣、廢物、輻射、其他風險或污染等進行嚴格約束，如《采掘業規則》對資源開采活動中釋放物的性質、標準、數量、強度、頻率、持續時間以及緩沖、遮擋要求等作出了規定。

4.4 活動涉及的人車物參與情況

此類約束對象是指人類活動中人車物的數量、來源、逗留時間等等，甚至包括農業生產或寵物培訓寄養、獸醫院中的動物（見表1）。對這類對象進行約束是因為某些活動不一定對空間場所進行建設改造，但依然產生了環境影響。例如，我國城市中居民自發的住改商行為，住宅本身不一定被大型拆改。一方面，這種小型個體商業促進了用途的混合，在某些地區的臨街地面層甚至形成特色化的商業街，有利于城市特色的塑造，但另一方面，商業經營中產生的噪音、廢物排放與引起的人流變化，也使得居民不堪其擾。以下以布里斯班用途管制進行舉例，說明對人員、車輛、貨物的管制如何降低人類行為影響。

表1 對活動涉及對象的約束情況

4.4.1 人員與車輛

以布里斯班的保護區（Conservation Zone）為例，保護區位于城市外圍，主要功能是管理和恢復區域的生物多樣性、生態完整性、自然發生的土地形態以及沿海過程。保護區執行最為嚴格的用途管制，只允許公園或可持續的戶外休閑、教育活動，但在私人土地上，即原住民區域允許住宅用途以及家庭式的商業活動。家庭式商業是指在居民住宅中開展的托兒服務、民宿、家庭辦公等，為了避免這種小型商業活動對其他居民和環境產生影響，《家庭式商業規則》中除了規定住宅使用、電量荷載、噪音污水排放及安全方面的要求，還對營業時間、車輛運輸時間和載重作出了如下規定。

與家庭式商業相關的工作和訪問限制在周一至周六的上午8點至下午6點，除了計算機工作之類的辦公活動、托兒服務、住宿；送貨車輛的到訪限制在周一至周六的上午8點至下午6點之間，公眾假期除外。

同時限制了民宿經營中的人員數量——任何一次住宿不超過6位付費客人；居民和付費客人的總數在任何一次住宿中均不超過10人；僅向付費過夜的客人提供膳食；客人最多可以連續住宿14晚。

在原住民區域允許小型商業的開展有利于滿足居民需求，形成理性規劃中無法賦予的社區氛圍與本土特色，比起一刀切的禁止規定更體現以人為本的精神。雖然這些活動不一定會造成空間載體的改變，但超出環境預期的人流、車流依然會對保護區產生影響，因此對行為主體，而非空間載體的約束更能直接地控制影響結果。

4.4.2 貨物

以鄉村區（Rural zone）為例，布里斯班的鄉村區位于城市外圍，周邊是大片的保護區與環境管理區，這部分地區的發展目標是在不擴大鄉村區域的情況下，平衡鄉村生產需求與環境價值保護之間的關系，因此鄉村區允許開展廣泛的鄉村產業，包括水產養殖、畜牧業、農產品商店等，但需要極力降低活動造成的影響。

《鄉村活動規則》規定了鄉村產業存儲、加工或包裝的產品必須是在該場地10km以內的土地上生產的，此條規定避免了在鄉村區加工外地產品，間接控制了產業規模以及避免大量貨物、車輛的對內運輸。同時，規則還規定在鄉村區銷售農產品的商店最大面積為25m2，其銷售的農產品也必須是在附近土地上種植、生產、制作的，避免了大型批發商店的形成與人流的集聚。

如果要開展加工外地產品的工業活動，可以在工業區進行開發申請，同理，銷售外地農產品，或面積超過25m2，則可以在鄉村區附近的中心區進行。這種差異化的管理維持了鄉村生產活動的同時，也保護了周邊綠地區域不受人類行為干擾。

5 比較與建議

我國的國土空間管制工具與管制方式方面，確定了在城鎮開發邊界內實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式，邊界外則按照主導用途分區，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式，但邊界內外的管制內容、深度及區別均未做規定。

約束對象方面，在城鎮開發邊界內側重對建設用地的開發強度、空間布局進行控制，在城鎮開發邊界外，管控側重于生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等規模與控制線，對“不能做什么”有明確規定，但對“可以做什么”“可以怎么做”則未進行引導，剛性有余而彈性不足。總體來說，開發約束的對象主要為空間載體，對人類行為的管控深度不足。

為更好地引導開發，實現高效的空間管理，國土空間規劃實踐中的用途管制應明確城鎮開發邊界內外的管控內容與深度區別。同時應注重對人類行為的引導，針對每類行為制定相應的管制規則，不應簡單一刀切地規定為“禁止”或“允許”，而是通過規則來定義人類活動的性質、涉及的人車物參與情況，對可能造成的噪音、污染等負外部性影響制定釋放標準，并且協調該活動與周邊用途、整體空間環境的關系，最終實現精細化與差異化管理。