新時期面向管理的自然資源分類

柯賢忠，陳雙喜，黎清華，朱曉宇，趙幸悅子

(中國地質調查局武漢地質調查中心，湖北 武漢 430205)

自然資源是人類生存和發展的物質基礎，其合理開發利用需要科學的管理，而自然資源分類則是自然資源管理的基礎。長期以來，由于自然資源種類繁多，且其屬性功能具有復合性，加之人類對自然資源認識深度和廣度的差異，以及對自然資源分類詳盡程度和應用目的的不同，目前世界上尚未形成統一公認且符合管理實際需要的自然資源分類系統。不同國家、部門或學科多根據各自的自然資源研究現狀，從不同角度、根據不同目的形成不同的自然資源分類方案或體系，總體呈現出多樣化的特點。

2018年，我國組建自然資源部，行使全民所有自然資源資產所有者職責和國土空間用途管制以及生態保護修復統一職責，為自然資源綜合統一管理奠定了基礎。2020 年 1 月，自然資源部印發的《自然資源調查監測體系構建總體方案》(自然資發[2020]15號)(以下簡稱“總體方案”)中提出“重構現有分類體系，著力解決概念不統一、內容有交叉、指標相矛盾等問題，體現科學性和系統性，又能滿足當前管理需要”。本文在繼承前人工作的基礎上，匯總分析(不同類型)自然資源的定義、內涵、功能屬性和分類方案，根據自然資源學理和管理的特點及其差異，結合國家法律法規和自然資源部對自然資源統一管理的要求，分別形成新的自然資源學理分類方案和融合學理、法理和管理(三理)、服務管理的分類方案，并以自然資源管理分類方案為基礎，構建了自然資源調查總體框架，提出了自然資源調查的總體思路，支撐新時期自然資源綜合調查體系建設。

1 自然資源及其分類現狀

人類認識和利用自然資源的歷史久遠，自然資源涵蓋的范圍和內涵也隨著人類社會發展和科學技術進步而不斷拓展和延伸。本質上，自然資源兼具自然屬性和社會經濟屬性，學術界、法律界和管理部門對自然資源的定義、內涵和分類均有不同的闡述。

1.1 學理中的自然資源

學理中的自然資源，即為自然資源的學術定義。國內外不同領域的學者、組織、部門或國家，從不同的角度、立場給出了闡述。聯合國環境規劃署(1972)對自然資源的解釋是：一定時間條件下，能夠產生經濟價值以提高人類當代和未來福利的自然環境因素的總和。《大英百科全書》中關于自然資源的定義是：人類可以利用的自然生成物，以及形成這些成分源泉的環境功能。《辭海》中將自然資源定義為：一般天然存在的自然物(不包括人類加工制造的原材料)，如土地資源、礦藏資源、水利資源、生物資源、海洋資源等，是生產的原料來源和布局場所。《中國自然資源科學百科全書》中關于自然資源的定義是：人類可以利用的、自然生成的物質與能量。它是人類生存與發展的物質基礎。鄭昭佩等將自然資源定義為：能夠為人類開發利用，滿足其當前或未來需要的自然界中的空間、空間內天然存在的各種物質、物質存在形式及運動形式所含的能量以及物質運動變化所提供的各種服務功能。總體上，自然資源雖有相對明確的定義，但由于其內涵寬泛，涵蓋的范圍目前仍然沒有明確的界限。

1.2 法理中的自然資源

法理中的自然資源即為法理規定的自然資源。為了合理開發利用和保護自然資源，世界各國從法律角度對自然資源進行了界定。美國法律認定：自然資源為美國、州或地方政府、外國政府、印第安部落或部落成員所擁有、管理或通過信托方式持有或控制的土地、魚、野生生物、生物群、空氣、水、地下水、飲用水供應等資源。俄羅斯法律規定：在經濟和其他活動中被用作或可能被用作能源、生產原料和消費品及具有使用價值的自然環境要素、自然客體和自然人文客體即為自然資源。中國《憲法》中界定的自然資源有 7 類，包括礦藏、森林、草原、水流、山嶺、灘涂、荒地；《民法通則》中限定的自然資源包括礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面8類；《物權法》中限定的自然資源包含礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、野生動植物資源、無線電頻譜10類。此外，《氣象法》和《海島保護法》中也對相應的自然資源做了相關規定。總體上，各國法律針對自然資源更多是采用開放式或列舉式規定，種類界限也不十分明確，部分資源類別間存在重疊交叉，更沒有系統的分類體系。法理對自然資源的界定雖具指導意義，但可操作性不強。

1.3 管理中的自然資源

由于自然資源具有社會經濟屬性，且大多數自然資源具有不可再生性，對自然資源進行管理成為必然。自然資源學理和法理分類體系是管理的基礎，國際上通行的做法是對自然資源進行分類管理，不同的是各個國家在管理機構的職能、部門設置及管理模式上存在差別。我國自新中國成立以來一直對自然資源進行分類管理，如根據實際需要和部門職能，20世紀80年代初設置地質部、煤炭工業部等部門開展國家發展急需的自然資源調查管理；20世紀90年代以來設置地質礦產部、水利部等7大部門實施自然資源管理；1998年后，撤并部分部門形成國土資源部，至2018年，經過進一步撤并，組建形成自然資源部。至此，土地、礦產、水、森林、草原、濕地、海域海島、野生動植物、氣候、空域、無線電頻譜、自然保護區、風景名勝區等自然資源進一步細化并分別由自然資源部、國家林業和草原局、農業農村部、國家能源局、水利部、生態環境部、工業和信息化部、民航局等部門或機構管理。此外，還可按照產業分類對自然資源進行管理，如工業資源、農業資源等。

1.4 自然資源分類現狀及其存在的問題

自然資源種類多樣，資源屬性、功能各異，自然資源分類是管理的必要，也是管理的基礎。

總體上，自然資源的分類是豐富而復雜的。國內外不同的組織、部門或學者，根據不同的分類依據和原則，力求系統性和全面性，形成了不同的自然資源分類方案或體系，如按照地理或圈層分布、發生方式、再生性、耗用狀況、數量變化、物理性質等自然屬性特征，或按照用途、功能等經濟屬性特征對自然資源進行分類，但目前國內外均未形成統一的自然資源分類系統或標準。

現有的自然資源分類為自然資源管理提供了堅實的基礎，但仍存在一些問題。自然資源屬性及功能的多樣性造成其分類體系多樣化，進一步導致分類的遺漏、重疊和交叉現象。自然資源分類邏輯、等級常不盡相同，最典型的例子是海洋資源常被置于與水、礦產等資源并列的等級，顯然該分類的邏輯、等級均不一致。自然資源分類標準不統一，直接影響不同資源數據的銜接,如我國國土部門關于土地利用分類的標準多達數種，勢必會影響自然資源調查統計結果的準確性和權威性。此外，自然資源學理注重的系統性、全面性、包容性特征與法理、管理注重的實踐性、具體性特征不相適應。實質上，造成自然資源分類問題的根源是自然資源的定義差異和內涵變化。

2 自然資源分類方案

2.1 總體思路

自然資源的多樣性及多屬性功能特征決定了其學理和管理分類的多樣性，造成自然資源分類體系存在重疊和交叉，無法形成統一的分類方案。構建自然資源分類方案的總體思路是：從自然資源的學理出發，梳理不同自然資源的定義、內涵和分類，根據自然資源本質上表現形式的差異，形成自然資源的學理分類方案；在學理分類的基礎上，結合相關法律法規，遵循自然資源部對自然資源統一管理的要求，重點根據管理的實踐性和具有權屬邊界等特征，形成融合學理、法理、管理，服務管理的自然資源管理分類方案。

2.2 分類原則

(1) 把握不同自然資源的定義和內涵。自然資源的定義和內涵決定了自然資源的分類界限，如一般認為森林資源等同于林木資源，但森林資源的學理定義和內涵表明森林資源不僅包括林木，還包括林地及其他動植物資源，因此森林資源應包括整個森林生態系統。

(2) 遵循系統性、科學性、完整性、穩定性和邏輯性等原則。系統性指分類方案覆蓋主要的自然資源門類，框架合理、層次清晰；科學性指分類方案不僅吸收和借鑒前人的自然資源分類標準，同時要著眼于當前自然資源管理工作的需要；完整性指分類方案要考慮不同門類自然資源的所有類別；穩定性指分類方案中不同類型和類別之間應相互排斥、界限分明，避免重疊、交叉現象；邏輯性指分類方案中每一類型的劃分邏輯或標準應盡量保持一致。

(3) 遵循相關法律法規、自然資源部職能。我國《憲法》及其他各類法律法規中明確自然資源包括礦藏、山嶺、森林、草原、灘涂、荒地、水流、水面、海域、海島、野生動植物、氣候資源和無線電頻譜13類。自然資源部的職能目前僅包括水、土地、礦產、森林、草原、濕地和海域海島7大類。

(4) 遵循國家自然資源管理現狀。分類方案中不同類別自然資源調查須具有可操作性、指標可度量(或資產可評估)；當自然資源學理分類上出現重疊、交叉現象時，重點考慮人類開發利用自然資源時側重的功能或屬性，如地熱水，學理上既屬于水資源，又屬于礦產資源，但主要開發利用其中的熱能，因此管理上將其劃歸礦產資源。

2.3 自然資源學理分類方案

一般地，學理注重系統性、全面性等。自然資源學理分類要從學術定義出發，系統、全面地囊括各類自然資源。自然資源的定義和內涵分析表明，物質、空間、能量是自然資源本質上的三大表現形式，資源和環境功能是自然資源的基本屬性，三類自然資源及其基本屬性是構成自然資源的基礎。三類自然資源既可獨立形成單要素自然資源，如水資源，也可兩兩或三類組合形成自然資源綜合體，如森林資源、海洋資源。依據自然資源屬性差異的這一主要分類邏輯，初步形成五級自然資源學理分類方案，見表1。

表1 自然資源學理分類方案Table 1 Theoretical classification of natural resources

自然資源一級分類根據自然資源本質上表現形式的差異，分為物質、能量和空間3類自然資源；在自然資源一級分類的基礎上，繼續根據自然資源表現形式的差異，將3類自然資源分為氣態物質、液態物質、固態物質、太陽輻射、水能、風能、生物能、無線電、立體空間、平面空間10個二級分類；在自然資源二級分類的基礎上，繼續依據自然資源屬性的差異，分為空氣、氣態礦產、液態水、液態礦產、固態水、生物、土壤、固態礦產、太陽光能、太陽熱能、淡水能、海水能、空天空間、近地空間、水體空間、地下空間、地面空間、海面空間資源18個三級分類；在自然資源三級分類的基礎上，依據自然資源屬性的差異和組成，分為氣態能源礦產、其他氣態礦產資源等36個四級分類；在自然資源四級分類的基礎上，五級分類方案進一步細分為251類。自然資源學理分類方案劃分至五級，部分自然資源分類已經劃分至基礎層級(某種具體的自然資源)，如礦產資源、海水能資源，但仍有部分未劃分至基礎層級，如生物資源等。

綜合自然資源的學術定義，從自然資源的本質屬性出發構建了自然資源學理分類方案，其思路和分類方案充分體現了學理的系統性、全面性和包容性特征。但是，該分類方案仍存在實用性欠缺問題，如水資源和礦產資源。而從管理的角度，不論水資源和礦產資源的物理狀態如何，固、液、氣三態的資源一般都納入一類資源進行管理。除了地下空間資源外，空間一般作為某類自然資源的附屬而存在，應與自然資源及其屬性納入一體管理。學理分類方案中的自然資源經過逐步細分，可劃分至具體的某一自然資源種類，表明該分類方案只考慮了單要素自然資源。實質上，除了單要素自然資源，自然界中有大量的自然資源綜合體，如土地、森林、濕地等，它們一般由上述單要素自然資源組合形成，由于其學理分類邏輯與單要素自然資源不同，故本學理分類方案中未予考慮，將其置于后文的自然資源管理分類方案。

2.4 自然資源管理分類方案

分類是自然資源調查的基礎，而管理是自然資源調查的核心目標之一。與學理注重學術性不同，管理更加注重實踐性，即管理具有空間和權屬邊界限制。長期以來，包括我國在內的世界各國常對自然資源進行分類管理，但在實際操作中容易出現一類資源多頭管理的情況，如我國水域空間調查屬于國土部門職能，地表水資源調查屬于水利部門職能，地下水資源調查屬于地調部門職能，水環境調查屬于生態環保部門職能，水中的動物和植物分別屬于漁業和林業部門職能等，俗稱“九龍治水”。新組建的自然資源部如何實現“兩統一”？關鍵要對自然資源本身、資源賦存的空間及其相關屬性功能進行統一調查管理。如將水域空間(土地資源)、水資源量(水資源)、水環境(環境功能資源)等重新組合，形成新的自然資源類型并進行統一調查管理。因此，需要從分類基礎進行改革創新，甚至從自然資源的學理和內涵上創新，實現自然資源綜合管理。

根據我國自然資源分類管理現狀和相關分類標準，將陸域和海域兩大系統中的自然資源劃分為23個大類，包括水資源、陸域水能資源、土壤資源、空天空間資源、近地空間資源、水體空間資源、地下空間資源、無線電資源、生物資源、陸域礦產資源、土地資源、濕地資源、森林資源(含園林)、草原資源、海域用地資源、海水資源、海水能資源、海域礦產資源、海洋生物資源、海岸線資源、海島礁資源、氣候資源和自然遺產資源。

結合自然資源部職能范圍和國土空間規劃需要，將23個大類中的水資源、土壤資源、地下空間資源、陸域礦產資源、土地資源、濕地資源、森林資源(含園林)、草原資源、海域用地資源、海域礦產資源、海岸線資源、海島礁資源、氣候資源和自然遺產資源14類作為一級分類，構建面向自然資源部職能的自然資源管理分類方案，見表2。需要說明的是，海洋資源中的“海洋”是資源發育的空間，不是一個具體的資源類型，且現有的海洋資源分類的級次、邏輯與其他自然資源不同或存在重疊、交叉，故將其分解。

表2 自然資源管理分類方案Table 2 Management classification scheme of natural resources

人工地下空間資源

自然資源管理分類從管理邏輯出發，將自然資源及其賦存空間、屬性功能合并形成新的自然資源，創新了自然資源的內涵，體現了自然資源系統觀，也符合生態文明理念。新的自然資源管理分類方案在總體方案的基礎上進一步明確了自然資源調查的對象，支撐自然資源調查監測體系建設。同時，在自然資源統一確權登記、合理開發利用、國土空間規劃、生態保護系統修復等方面支撐自然資源管理，實現自然資源系統的整體開發、利用與保護。此外，自然資源管理分類方案與學理分類方案一脈相承，一方面繼承了學理的系統性、全面性和法理的開放包容性，另一方面更突顯了管理的實踐性和權屬邊界特征，融合了學理、法理和管理“三理”特征，提升了自然資源管理的系統性和可操作性，也彌補了自然資源學理分類方案的不足。

3 自然資源調查總體框架構建

構建自然資源調查監測體系是自然資源部當前面臨的比較急迫的任務，構建自然資源分類方案則是自然資源調查的基礎。作為支撐自然資源調查監測體系建設的重要組成部分，自然資源調查總體框架(見圖1)需要回答“為什么要開展自然資源調查？調查的對象是什么？針對不同的目標怎么開展調查？調查成果的用途是什么？”等問題，應包括自然資源調查總體目標、調查對象、調查類型以及對應的調查精度、服務出口等內容。

圖1 自然資源調查總體框架Fig.1 General framework of natural resource survey

3.1 自然資源調查總體目標

自然資源是經濟社會發展的物質基礎。自然資源調查涉及的空間范圍廣、資源類型多樣，是重大的國情調查。自然資源調查應圍繞國家生態文明建設中的生態安全和可持續發展兩大主題，面向自然資源部履行的自然資源管理和國土空間規劃、用途管制和生態保護修復等核心職責，堅持山水林田湖草生命共同體理念，以地球系統科學為基礎，從行政區、重要流域(或經濟區、生態功能區)、重點規劃建設區(農業區、生態區)等不同尺度開展，至少形成三個方面的成果:一是構建自然資源分類體系和立體分層模型；二是針對不同尺度區域和目標，建立自然資源調查監測體系；三是形成自然資源“一張底板、一套數據、一個平臺”和數據庫。

3.2 自然資源調查對象

自然資源分類方案為自然資源調查提供了明確的目標對象。自然資源學理分類方案尚存在實用性欠缺的問題；自然資源管理分類方案優點顯著，融合了“三理”特征，也涵蓋了自然資源調查監測總體方案中明確的7大類調查對象。自然資源調查對象應包括氣候、水、土地、土壤、森林(含園林)、草原、濕地、陸域礦產、海域用地、海岸線、海島礁、海域礦產、自然遺產和地下空間14類資源。

自然資源廣泛分布于地球的不同圈層，從地上到地下包括大氣圈、水圈、生物圈和巖石圈。自然資源調查監測總體方案構建了自然資源在地球圈層的分層模型，從上至下依次劃分為管理層、地表覆蓋層、地表基質層和地下資源層四類自然資源分層。考慮到自然資源的發育空間和調查、管理的需要，吸納總體方案中的自然資源分層模型，新建近地空間層，替換管理層，形成新的自然資源分層模型，并將自然資源管理分類方案中的自然資源與地球圈層、自然資源分層對應，形成自然資源立體空間分布格局，見圖1。

3.3 自然資源調查類型、調查精度與服務出口

自然資源調查監測體系總體方案將自然資源調查分為基礎調查和專項調查，但其相應的調查精度沒有明確。根據生態文明建設中自然資源管理和國土空間規劃的需要，吸納自然資源調查監測總體方案中的自然資源調查分類，明確基礎調查與總體方案中一致，專項調查包含1∶25萬、1∶5萬和1∶2.5萬～1∶1萬三個尺度(層次)。

3.3.1 基礎調查

以 “國土三調”成果為基礎，收集現有的海洋資源調查、森林資源清查、濕地資源調查、水資源調查、草原資源清查等數據成果，查明各類自然資源的分布、范圍、面積和權屬性質等信息，必要時補充調查，并結合地理數據，形成自然資源 “一張底圖”和數據庫，支撐自然資源專項調查。

3.3.2 專項調查

(1) 1∶25萬尺度自然資源調查。以全國、省及自治區、長江流域、黃河流域等行政區以及重要流域和生態功能區為重點，收集已有的氣候、水、土地、土壤、森林、草原、濕地、礦產、海洋、自然遺產、地下空間等資源的調查成果和圖件，按照1∶25萬比例尺，查明各類自然資源的數量、質量、結構、生態功能以及相關人文地理等多維度屬性信息，必要時補充少量調查，并結合地理數據，構建不同區域自然資源立體模型、管理平臺和數據庫，支撐服務全國、省域及重大戰略區自然資源管理、國土空間規劃和三條紅線劃定。

(2) 1∶5萬尺度自然資源調查。以市縣或流域(流域面積為500～1 000 km，面積較小者可合并多個小流域)為單元，收集已有的氣候、水、土地、土壤、森林、草原、濕地、礦產、海洋、自然遺產、地下空間等資源的調查成果和圖件，按照1∶5萬比例尺，查明各類自然資源的數量、質量、結構、生態功能以及相關人文地理等多維度屬性信息，必要時補充少量調查，構建不同自然資源的調查技術體系，充實、細化自然資源立體模型、管理平臺和數據庫，支撐服務市縣自然資源管理、國土空間規劃和三條紅線落位。

(3) 1∶2.5萬～1∶1萬尺度自然資源調查。以鄉鎮、重點規劃建設區、農業區或生態區為單元，針對不同的目的，選擇重點關注的自然資源類型開展調查，查明自然資源的數量、質量、生態等多維度屬性信息，構建不同自然資源的調查技術體系，進一步充實、細化自然資源立體模型、管理平臺和數據庫，精準支撐服務鄉鎮、重點規劃建設區農業區或生態區國土空間用途管制和生態保護修復。

3.4 自然資源調查單元與邊界

在眾多自然資源中，水資源較特殊，包含固、液、氣三態，液態水和氣態水時刻處于運動中，發生著變化，而其他自然資源相對固定，一般在時間尺度發生變化。一定的時空尺度上，地表水的遷移和相互作用受限于流域；而地下水不僅受含水層的影響，也與地表水發生相互轉化。

流域是一個具有相對完整、獨立的自然生態過程的區域單元，其組成成分差異明顯，由多個具有不同結構、功能的生態系統組成，且在空間上的排列有一定的規律，這些生態系統之間發生著有規律的能量流、物質流和物種流，形成相互依存和相互制約的關系。流域內生態系統之間、水系上下游之間和海陸之間自然生態過程和自然-人類社會共軛生態作用通過水介質產生聯系。因此，建議自然資源調查以水資源為核心，以流域為單元開展。

平面上，自然資源調查受國土空間、行政及流域邊界等限制；垂向上，受自然資源發育空間、調查技術及經濟性、必要性等方面限制，自然資源調查的垂向邊界不一。平原區和基巖山區土壤資源的調查深度不同：平原區以接受剝蝕物為主，土壤(沉積物)厚度大、植被發育，調查深度以30 m以淺為主；基巖山區則要揭示至新鮮基巖面。地下水資源的調查深度一般為

n

×10～

n

×100 m。礦產資源種類不同，調查深度的差異較大，固體礦產資源的調查深度一般為

n

×100～

n

×1 000 m，油氣資源的調查深度一般為

n

×1 000 m，少量可達萬米。地下空間資源調查一般位于城市區，目前的調查深度一般以200 m以淺為主。

4 結 論

根據自然資源的學理、法理、管理內涵和前人的分類現狀，梳理自然資源學理和管理邏輯上的本質特征，提出了新的自然資源學理和管理分類方案,并以自然資源管理分類方案為基礎，構建了自然資源調查總體框架，得到以下結論：

(1) 根據學理注重的系統性和全面性等特點，以物質、能量、空間為主的3種自然資源表現形式為基礎，形成3類五級自然資源學理分類方案。

(2) 根據管理注重的實踐性和權屬邊界特征，結合國家法律法規和自然資源部對自然資源統一管理的要求，將自然資源本身、賦存空間及屬性合并，構建新的自然資源類型和14類三級自然資源管理分類方案。

(3) 總結自然資源調查總體目標、調查對象、調查類型以及對應的調查精度、服務出口，構建了自然資源調查總體框架，并提出自然資源調查應以水資源為核心、以流域為單元開展的建議。