依法盤活宅基地 助力鄉村振興

祁雪瑞

推進農村宅基地盤活利用是當前深化農村土地制度改革、加強鄉村振興用地保障的重要任務，同時也是增加農民財產性收入的重要路徑，后者可能更是鄉村振興的本質要求，也就是農民富裕。新《土地管理法實施條例》自2021年9月1日起施行，這是在《鄉村振興促進法》施行后又一重大法律事件。實施好新《土地管理法》助力鄉村振興，成為今后一個時期的工作總基調。

有人總結了新《土地管理法實施條例》的五大亮點，其中之一是宅基地管理制度進一步規范，宅基地批準權限賦予鄉（鎮）人民政府，申請程序更為明確，對農村村民更為便利。設立宅基地有償退出和盤活利用制度，對之前宅基地不得轉讓有條件的適當放寬。也就是說，對宅基地管理的規范性增加了，對宅基地財產性功能發揮的管制寬松了。法律的基調是“適度”放開，限制比以前減少了，但是還沒有完全放開。在我們的相關工作中，要把握“放活”的方向，找準管制的邊界，平衡管與放的關系。

通常所說的“宅基地”，是指宅基地土地使用權。從土地使用種類來說，“宅基地”屬于農村建設用地。據有關專家估算，宅基地約占農村集體建設用地的80%以上。宅基地作為農民家庭的重要財產和特殊財產，是農村新產業新業態的重要載體，卻因為種種限制而難以全面實現財產功能。因此，依法盤活宅基地是鄉村振興的一個關鍵點。

宅基地管理制度的歷史演變

隨著鄉村振興戰略的實施，宅基地由居住功能逐漸向居住、生產、經營等多功能轉變。宅基地的居住保障功能已日漸趨于弱化，由其他多元化的路徑替代。由此，嚴格管制的立法基調已經瓦解，宅基地管控法律制度走向寬松。

我國宅基地使用權流轉制度改革，第一輪為2008年的“兩分兩換”改革，允許在59個試點區域慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。第二輪為2015年的33個試點縣（市、區）探索宅基地有償退出和集中利用制度。2018年初的中央一號文件指出，鄉村振興戰略實施中，要探索宅基地集體所有權、農戶資格權、使用權“三權分置”改革。2019年修改的《土地管理法》規定，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。改革試點地區采取了包括轉讓、互換、出租、贈與、抵押等方式，基本涵蓋了使用權的全部權能。但是，對于交易主體和交易空間的限制，法律仍然突破不大，而試點的突破則更大一些。

2020年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村宅基地制度改革試點方案》，新一輪農村宅基地制度改革試點工作揭開序幕，方案提出要“探索農村集體經濟組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等多種方式，盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅發展鄉村產業的有效途徑”。104個縣（市、區）和3個地級市啟動新一輪農村宅基地制度改革試點，進行更加多樣化的探索。

“放活”宅基地的實踐

調研發現，我國閑置農房和宅基地資源數量龐大，預期挖潛效益可觀，但是缺少專業的產業服務平臺，供需信息不對稱，流程不規范，交易監管不到位，收益無法保障，這些問題成為盤活利用閑置農房和宅基地的嚴重阻礙。同時，也導致宅基地非法交易現象時有發生。

因為長期缺失科學的村莊規劃引領，既存在農村產業用地政策難以落地實施，難以保障農村新產業新業態用地需求，也存在農村土地利用結構失衡，使得發展新產業新業態的過程中無法充分利用包括宅基地在內的零星分散的存量建設用地。另外，還存在相關制度配套不到位、不科學使得宅基地有償退出難以落實，退出的積極性不高。

宅基地使用權的流轉主要包括抵押、出租和轉讓三種形態。試點地區浙江省湖州市德清縣規定，房地一體，抵押權人按30年計算宅基地及其地上房屋的使用期限。抵押權一旦實現，受讓人可以申請宅基地房屋“使用權”登記。與此同時，原宅基地使用權人（資格權人）對于宅基地使用權和地上房屋不再享有抵押權能，但仍可在30年期限屆滿后收回宅基地使用權和地上房屋使用權。宅基地出讓期限也是最長30年，允許有條件轉讓給城市居民。

部分地區嘗試放開宅基地流轉范圍的限制。其中，四川省瀘州市瀘縣采取“共建共享”模式，即農戶與投資者合作開發民宿、商業、旅游、健康養老等產業，允許社會主體在一定期限內取得集體經營性建設用地使用權;湖南省瀏陽市允許街道轄區和園區規劃建設范圍外的宅基地，面向全市符合宅基地申請條件的集體經濟組織成員轉讓。由此可見，改革中宅基地的流轉主要是附期限地在一定地域范圍內向特定的對象流轉，雖然仍舊在考慮對于地上住宅財產權和宅基地居住保障功能的平衡，但是這種平衡越來越向“放活”傾斜。

土地改革試點地區能夠突破法律是因為有全國人大的批準和授權，而廣大的非試點地區還必須在法律的框架內尋求變革，但是執法的指導思想應該更多體現服務鄉村振興。

應根據“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興總體要求，按照“先規劃后建設”原則，先要編制出可行的村莊規劃。為了避免相同產業和相同業態的同質競爭，還需要做好鄉鎮規劃和村莊聯合體等互助性組織，進行信息溝通和實踐協調。

“適度放活”政策的主線是放活，底線是適度。所謂“適度”，是指穩步推進，防范重大風險，維護公共利益，促進鄉村振興。著眼于公平和實質正義價值要求，在市場調節基礎上，對宅基地流轉予以必要的限制，遵循限制的必要性原則，非必要不限制。

新《土地管理法實施條例》要求，縣級以上人民政府自然資源主管部門應當加強信息化建設，建立統一的國土空間基礎信息平臺，建立健全地籍數據庫。當前背景下，既需要有市場化的產業服務平臺，更需要政府牽頭建立全國統一的閑置資源信息系統。首先需要建立省、市、縣三級宅基地及住宅數據庫，只有這樣才能對農村閑置資產實行高效率、低成本的動態化運作管理和服務。農業農村部表示，將結合實施《數字農業農村發展規劃（2019—2025年）》，按照“規范標準統一、數據填平補齊、系統實用高效”原則，先期在農村宅基地制度改革試點地區推動建設宅基地數據庫和縣級宅基地管理信息系統，為逐步升級擴建成全國統一平臺打好基礎。實踐中，已經有企業建立了全國性的鄉村住宅資產運營平臺。

2021年6月21日，住房和城鄉建設部、農業農村部、國家鄉村振興局聯合印發《關于加快農房和村莊建設現代化的指導意見》，該意見從12個方面提出了加快農房和村莊建設現代化的政策措施，對宅基地的盤活利用也應該與之相結合。

盤活宅基地的法律需再完善

鄉村振興促進法要求，國家鼓勵社會資本到鄉村發展與農民利益聯結型項目，鼓勵城市居民到鄉村旅游、休閑度假、養生養老等?？梢灶A見，城市市民和其他生產生活要素逆向流入鄉村，這是一個發展趨勢。特別是養老養生和休閑度假，對盤活宅基地和農村房屋的需求更為強烈?，F行法律還是以限制為基調，戴著鐐銬跳舞畢竟不能成為常態，需要加快推進試點工作，進而修改完善法律法規和政策，使宅基地管理制度與鄉村振興的要求相匹配。

新《土地管理法》第62條規定的宅基地使用權的流轉方式有出賣、出租和贈與三種，而宅基地“三權分置”改革試點中的流轉方式包括轉讓、互換、出租、贈與、抵押和入股六種。因而，立法確認這些宅基地流轉方式具有必要性、現實性和緊迫性。

針對宅基地市場中存在的一系列問題，需要總結試點工作經驗，進一步完善法律制度。例如，如何更好地協調宅基地使用權流轉過程中各主體利益、如何進一步完善宅基地使用權流轉后的配套方案等。針對宅基地流轉中對受讓人的保障不足，有必要創設宅基地法定租賃權制度，當農戶的住宅所有權因買賣、贈與、繼承、遺贈、抵押等處置情形而發生轉移時，受讓人對其宅基地和住宅的法定租賃權不受影響。法定租賃權主要適用于生活居住的范圍，對于商業經營可設立與建設用地使用權類似的集體經營性建設用地使用權。

目前的《民法典》合同編、繼承編并未確立與宅基地流轉相對應的制度設計。如果宅基地“三權分置”改革全面推進，需要宅基地立法與其他法律規范之間的協調和配合，而目前這些涉及宅基地制度的法律之間的銜接不足、協調性有待提升。立法應當積極回應兩個問題：一是應否保留關于宅基地轉讓主體和受讓主體的限制，即二者是否必須是集體組織內部成員。二是如何平衡宅基地使用權的財產權利和人身權利屬性。應適度拓寬宅基地使用權的流轉空間，適當擴大主體范圍，既要堅持宅基地的保障作用，又要具體問題具體分析，讓農民實現土地利用效率的最大化。（作者單位：河南省社會科學院）