以統(tǒng)一質(zhì)量管理推進(jìn)統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測

寧晶

不久前，自然資源部辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室聯(lián)合印發(fā)《自然資源調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量管理導(dǎo)則（試行）》（以下簡稱《導(dǎo)則》），指導(dǎo)各地各單位有序推進(jìn)調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量管理體系建設(shè)，全面加強調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量管理，確保調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)真實、準(zhǔn)確、可靠。《導(dǎo)則》出臺的背景是什么？有哪些重點內(nèi)容？起到什么作用？近日，自然資源部自然資源調(diào)查監(jiān)測司相關(guān)負(fù)責(zé)人對《導(dǎo)則》進(jìn)行了解讀。

堅持質(zhì)量是調(diào)查監(jiān)測的生命線

“質(zhì)量是調(diào)查監(jiān)測工作的生命線。”該負(fù)責(zé)人表示，自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)既是各級自然資源主管部門編制國土空間規(guī)劃以及自然資源管理、保護(hù)和利用的重要依據(jù)，也是經(jīng)濟社會發(fā)展、政府科學(xué)決策的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，其成果質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)不真實不準(zhǔn)確，勢必會影響政府科學(xué)決策甚至導(dǎo)致對經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢的誤判，影響各級自然資源主管部門履行國土空間規(guī)劃、自然資源管理等職責(zé)，影響我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局。與此同時，測繪、地質(zhì)勘查等類似工作實踐表明，只有建立科學(xué)合理的質(zhì)量管理制度，構(gòu)建系統(tǒng)高效的質(zhì)量控制體系，實行統(tǒng)一的質(zhì)量管理方式、流程和要求，嚴(yán)格全過程質(zhì)量管理，加強事前、事中、事后全方位質(zhì)量監(jiān)管，完善質(zhì)量問題處理機制，形成完整嚴(yán)密的質(zhì)量管理體系，才能較好地確保調(diào)查監(jiān)測成果質(zhì)量。

自然資源部2020年1月印發(fā)的《自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案》將質(zhì)量管理體系作為調(diào)查監(jiān)測業(yè)務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容單獨提出，與法規(guī)制度體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)體系一并推進(jìn)建設(shè)。可以說，《導(dǎo)則》的出臺，邁出了調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量管理體系建設(shè)的第一步，為調(diào)查監(jiān)測統(tǒng)一質(zhì)量管理奠定了制度基礎(chǔ)。下一步，待調(diào)查監(jiān)測體系相對成熟后，將研究細(xì)化制定質(zhì)量管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，制定質(zhì)量管理細(xì)則、質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評價指標(biāo)等，細(xì)化具體要求和操作程序等，整體推進(jìn)質(zhì)量管理體系建設(shè)。

《導(dǎo)則》提出，到2023年底形成完善的調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量管理體系：一是管用的質(zhì)量管理系列制度和標(biāo)準(zhǔn)，即制定印發(fā)過程質(zhì)量巡查、成果質(zhì)量驗收、質(zhì)量監(jiān)督管理等細(xì)則，編制出臺“調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量要求”及系列細(xì)則、“質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)程”等標(biāo)準(zhǔn)，并分類差別化設(shè)計不同類別調(diào)查監(jiān)測的質(zhì)量元素、檢查內(nèi)容、控制方法、檢驗技術(shù)及評價指標(biāo)等，確保不同調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量管理遵循統(tǒng)一規(guī)范的管理方式、流程和質(zhì)量要求。二是明確的質(zhì)量管理工作機制，即建立分級負(fù)責(zé)、共同參與的調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量管理體制，職責(zé)明確、權(quán)責(zé)對等的調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量責(zé)任制，有序推進(jìn)調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量管理。三是完善的調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量控制格局，即全面推行設(shè)計質(zhì)量審核、作業(yè)質(zhì)量自控、過程質(zhì)量巡查、成果質(zhì)量驗收、質(zhì)量監(jiān)督檢查等事前、事中、事后質(zhì)量控制和監(jiān)督管理措施，加強調(diào)查監(jiān)測全過程質(zhì)量管理。四是嚴(yán)肅的質(zhì)量問題處理機制，即嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量問題防范及調(diào)查、質(zhì)量追溯、責(zé)任追究等方面的規(guī)定，倒逼全員質(zhì)量管理，提升調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量。

強化質(zhì)量檢查手段

“質(zhì)量檢查能夠及時發(fā)現(xiàn)并糾正調(diào)查監(jiān)測工作存在的問題，是確保調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量的重要手段和保障。”該負(fù)責(zé)人介紹，《導(dǎo)則》著眼調(diào)查監(jiān)測事前、事中、事后質(zhì)量管理，明確要強化設(shè)計質(zhì)量審核、作業(yè)單位質(zhì)量自查、過程質(zhì)量巡查、成果質(zhì)量驗收、質(zhì)量監(jiān)督檢查5個質(zhì)量檢查手段的運用。

一是開展設(shè)計質(zhì)量審核，明確調(diào)查監(jiān)測堅持先設(shè)計方案，再組織實施，并通過適當(dāng)方式驗證科學(xué)性、合理性和可操作性，必要時通過試點進(jìn)行驗證;驗證后的設(shè)計方案經(jīng)評審?fù)ㄟ^，報調(diào)查監(jiān)測組織部門審核批準(zhǔn)實施。

二是強化作業(yè)單位質(zhì)量自查，明確調(diào)查監(jiān)測作業(yè)過程及數(shù)據(jù)應(yīng)真實記錄，采集樣品應(yīng)按規(guī)范貯存、傳輸和處置，并由作業(yè)人員進(jìn)行質(zhì)量自查或交叉檢查;實行作業(yè)單位“兩級檢查”制度，由作業(yè)隊（組）對過程成果開展全面質(zhì)量自查，作業(yè)單位質(zhì)量管理部門對最終成果開展質(zhì)量檢查;必要時，開展首件成果質(zhì)量檢查。

三是加強過程質(zhì)量巡查，明確調(diào)查監(jiān)測組織單位在重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點，組織對調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量管理工作、過程質(zhì)量控制情況和過程成果質(zhì)量等開展質(zhì)量巡查。

四是推行成果質(zhì)量驗收，明確在對調(diào)查監(jiān)測成果嚴(yán)格質(zhì)量檢查基礎(chǔ)上，按照“誰組織、誰驗收”原則，實行質(zhì)量驗收制度。

五是加大質(zhì)量監(jiān)督檢查力度，明確自然資源主管部門會同本級林業(yè)和草原主管部門采用“雙隨機、一公開”模式，對本行政區(qū)域內(nèi)調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量開展監(jiān)督檢查。同時，對通過成果質(zhì)量驗收的調(diào)查監(jiān)測成果，必要時開展抽檢。

《導(dǎo)則》還細(xì)化了調(diào)查監(jiān)測參與各方的質(zhì)量責(zé)任。“通常來看，自然資源變化比較頻繁，其調(diào)查監(jiān)測成果缺少真值可供檢測。只有通過對調(diào)查監(jiān)測過程的規(guī)范化控制才能保障成果的真實準(zhǔn)確可靠。”該負(fù)責(zé)人介紹，這就要求必須將調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量管理的關(guān)口前移，建立實施涵蓋調(diào)查監(jiān)測設(shè)計、作業(yè)、成果質(zhì)量驗收、質(zhì)量監(jiān)督檢查等各個環(huán)節(jié)的全過程質(zhì)量管控機制。也就是說，調(diào)查監(jiān)測組織部門或牽頭實施單位、設(shè)計單位、作業(yè)單位、檢查驗收單位等所有承擔(dān)單位，應(yīng)當(dāng)共同負(fù)有與所承擔(dān)工作相應(yīng)的責(zé)任，對調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量負(fù)責(zé)。

嚴(yán)肅質(zhì)量問題處理

“要切實落實各項管控措施、標(biāo)準(zhǔn)，就得靠嚴(yán)格監(jiān)管，但如何保證監(jiān)管到位，就需要對重大質(zhì)量問題進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。只有進(jìn)行最嚴(yán)肅的處理，才能讓調(diào)查監(jiān)測參與各方主動擔(dān)負(fù)起應(yīng)承擔(dān)的質(zhì)量責(zé)任，才能讓弄虛作假者收斂、不敢為之。”該負(fù)責(zé)人強調(diào)。

《導(dǎo)則》就此明確了4條質(zhì)量問題處理措施。

建立健全質(zhì)量問題防范機制，明確通過3種方式發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題并調(diào)查處理：主動向社會公開調(diào)查監(jiān)測任務(wù)承擔(dān)單位、任務(wù)范圍等信息，接受社會監(jiān)督;接收關(guān)于弄虛作假行為或質(zhì)量問題的舉報;自然資源管理工作中發(fā)現(xiàn)并移交的弄虛作假行為或質(zhì)量問題線索。

建立健全質(zhì)量追溯機制，明確對質(zhì)量問題予以倒查追究，將責(zé)任落實到承擔(dān)單位和調(diào)查人員。同時，為保證可追溯性，《導(dǎo)則》明確對相關(guān)參與行為、不當(dāng)干預(yù)行為等全面真實記錄、建檔留存，確保質(zhì)量追溯有據(jù)可查。

建立健全質(zhì)量責(zé)任追究機制，明確對在調(diào)查監(jiān)測中篡改數(shù)據(jù)、主觀故意弄虛作假，或在質(zhì)量檢查中違規(guī)操作、玩忽職守、徇私舞弊的，依法依規(guī)追究責(zé)任。

建立健全質(zhì)量公開披露機制，明確要采取適當(dāng)方式及時公開過程質(zhì)量巡查、成果質(zhì)量驗收等信息和結(jié)果，曝光弄虛作假等違法違規(guī)行為，接受社會監(jiān)督。同時，將調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量納入自然資源領(lǐng)域信用體系建設(shè)范圍，支持相關(guān)行業(yè)協(xié)會開展誠信建設(shè)和資信評價，引導(dǎo)調(diào)查隊伍和人員誠信調(diào)查、誠信監(jiān)測;依法依規(guī)向有關(guān)信用信息平臺推送質(zhì)量失信行為，推動失信聯(lián)合懲戒。

加強支撐隊伍建設(shè)

“有沒有高素質(zhì)的人才隊伍提供組織人員保障和專業(yè)技術(shù)支撐，是決定調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量管理工作成效優(yōu)劣的主要因素。”該負(fù)責(zé)人表示，對此，要加強調(diào)查監(jiān)測作業(yè)隊伍與專業(yè)質(zhì)檢隊伍建設(shè)。

加強調(diào)查監(jiān)測作業(yè)隊伍建設(shè)。《導(dǎo)則》明確從4個方面推進(jìn)作業(yè)隊伍建設(shè)。抓作業(yè)單位質(zhì)量管理體系建設(shè)，要求作業(yè)單位建立并運行覆蓋本單位調(diào)查監(jiān)測業(yè)務(wù)的質(zhì)量管理體系，明確質(zhì)量控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)和具體措施。抓作業(yè)單位質(zhì)量管理機構(gòu)和人員隊伍建設(shè)，要求作業(yè)單位設(shè)立專門的質(zhì)量管理部門或配備專職人員。抓作業(yè)單位內(nèi)部質(zhì)量崗位責(zé)任制落實情況，要求明確項目、技術(shù)、質(zhì)量負(fù)責(zé)人及作業(yè)人員、質(zhì)量檢查人員的質(zhì)量責(zé)任，考核責(zé)任落實情況。抓作業(yè)單位人員技術(shù)培訓(xùn)，要求作業(yè)單位在調(diào)查監(jiān)測實施前組織開展技術(shù)和質(zhì)量培訓(xùn);全國性或重大調(diào)查監(jiān)測實施前，作業(yè)單位還應(yīng)組織人員參加組織單位開展的技術(shù)培訓(xùn)，經(jīng)考核合格后上崗。

加強專業(yè)質(zhì)檢隊伍建設(shè)。《導(dǎo)則》明確，可委托具備調(diào)查監(jiān)測專業(yè)能力的第三方單位開展上述質(zhì)量檢查驗收工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，自然資源系統(tǒng)內(nèi)中央一級從事礦產(chǎn)、地質(zhì)、林業(yè)、海洋、測繪的質(zhì)量檢驗監(jiān)測機構(gòu)約140家，此外還有大量省級質(zhì)檢機構(gòu)已通過國家或省級質(zhì)檢部門資質(zhì)認(rèn)定，但實踐經(jīng)驗還比較欠缺，調(diào)查監(jiān)測專業(yè)能力有待進(jìn)一步提升。下一步，自然資源部將結(jié)合自然資源系統(tǒng)質(zhì)量檢驗檢測機構(gòu)建設(shè)，多方式提升部分質(zhì)檢機構(gòu)從事調(diào)查監(jiān)測的專業(yè)能力，逐步探索建成專業(yè)化調(diào)查監(jiān)測質(zhì)檢格局。同時，切實做好專業(yè)質(zhì)檢人才儲備，重視質(zhì)檢從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力建設(shè)，結(jié)合重大調(diào)查監(jiān)測項目，有計劃有針對性地開展教育培訓(xùn)。（摘編自《中國自然資源報》2021年8月24日1版）