城市新區開發建設過程中的規劃研究

俞波睿 樊婧怡 霍玉婷

摘 要：城市新區作為城市經濟發展的“新引擎”，對于實現城市經濟社會的可持續發展具有重要意義。基于此，從城市新區開發建設中的規劃角度出發，深入分析當前城市規劃方面暴露的問題，并給出針對性的解決措施和建議，希望能夠加強現有的城市新區規劃能力。

關鍵詞：城市新區;城市規劃;規劃設計

黨的十八屆三中全會提出要發展新型城鎮化，而新型城鎮化最突出的特點就是以人為核心，黨的十九大又對新時代我國的經濟社會發展指明了方向。新時代背景下構建新型城鎮化發展格局對城市開發建設和規劃提出了更高的要求，城市建設與規劃不僅需要承擔起高質量轉型發展的重任，同時應直面歷史發展進程中積累的各種矛盾，及時解決城市建設與規劃過程中暴露出的發展不平衡、不充分、不完善等問題。為此，本文從城市新區開發建設出發，重點聚焦開發建設過程中的規劃問題，分析了目前規劃中暴露的問題，同時給出了自己的意見和措施，以期進一步提高現有的城市新區開發建設水準。

一、城市新區及城市規劃概述

城市新區開發建設是我國幾十年城市化進程中積累的寶貴經驗。廣義上的城市新區不單指各級開發區、高新區，同時也涵蓋城市建成區周邊規劃建設的新城區。隨著城市化進程的持續推進，城市新區作為城市經濟發展的“新引擎”，地位進一步突出，已成為支撐新型城鎮化發展格局建設的中堅力量。

（一）城市新區概述

城市新區最早出現在國家“十二五”規劃綱要中，是適應我國城市空間格局發展而提出的一種全新的城市建設開發模式，其提出時機與我國大規模開展城市化進程的時間進程基本一致，具有非常鮮明的時代特征，同時也是我國城市建設從“先規劃、后建設”向“規劃與建設并舉”轉型的關鍵節點。城市新區的概念并非在新區建設前就出現，而是隨著新區建設及規劃的不斷推進而逐漸完善。

根據概念界定的立足點不同，城市新區的概念存在一定差異，具體的概念界定形式可見表1。

（二）城市規劃概述

從概念角度分析，城市規劃指的是城市規劃主管部門根據已批準的規劃方案，對規劃區內的土地、空間及各項工程建設的綜合管理，主要管理對象為土地和工程建設兩方面。城市規劃在執行過程中具有三個主要特點，詳見表2。

二、城市新區建設過程中的規劃措施

雖然我國城市新區開發建設經歷了較長的發展歷程，但具體到城市新區的規劃方面，還是存在諸多突出問題。這些問題在一定程度上阻礙了城市新區的開發建設進程，同時也降低了城市新區規劃的成效。為了進一步提高規劃在城市新區開發建設過程中的引領和保障作用，切實優化城市新區的規劃方案質量，筆者基于現有城市新區建設過程中的規劃問題，提出措施建議。

（一）更新規劃理念，強化統籌規劃

規劃方案缺乏前瞻性，新舊城區銜接性不足問題突出。受前期調研不夠深入、規劃方案研究不夠透徹、規劃理念相對陳舊等因素影響，新區建設規劃方案中的部分內容過于老套，無法與新區建設和產業開發相承接，削弱了規劃方案的引領作用。

因城市規劃方案評審環節把控力度不足，所以規劃的框定性不足，也側面削弱了規劃方案的前瞻性。另外，新區開發與老城運營之間存在一定程度的“兩張皮”現象，新區開發沒有很好地承接老城現有的產業基礎，導致二者之間的產業對接不利，影響了當地產業發展的連續性。此外，新區開發過程中涉及的拆遷安置問題缺乏新舊城區的統一規劃，這一方面影響了新區開發的總體空間規劃，另一方面給新區內違建、亂建留下了可乘之機，直接影響了土地的使用。

而要想解決城市新區開發建設過程中存在的規劃前瞻性不足、新舊城區銜接性不足的問題，關鍵是要更新現有的規劃理念。為此，筆者針對性地給出了三點措施建議。第一，應立足城市新區開發的實際情況，綜合預判現有的開發建設條件和基礎，同時融入創新創造、協調統籌、開放綠色、共享融合的規劃理念，確保城市新區規劃與未來區域經濟社會發展需求相匹配。第二，應徹底轉變現有的規劃思路，重點推進新區的產業布局謀劃，打造城市新區創新發展、開放共享的新高地，從而有力支撐城市新區的開發建設成色和質量。第三，針對新區開發建設過程中暴露的與老城區脫節問題，應重點加強城市不同區域之間的統籌規劃，實現城市新區與老城區的全方位、高標準深度對接，并推進新區與老城區之間的協調聯動和資源共享，打造新舊城區一體化的城市發展圈層，最大程度整合城市優勢資源，同時依托政策優惠，打造新舊城區之間人才、技術、資金、市場的全方位流通模式。

（二）靈活構建新區空間結構，實現新區土地資源的集約化利用

城市空間規劃不合理，土地資源浪費現象普遍。城市空間規劃方案中涉及空間規劃的內容整體欠缺，尤其是缺乏新區建設過程中的空間總體規劃情況，導致規劃方案在執行過程中無法突出對空間和用地規劃的指導性和框定性。

針對城市新區開發建設過程中存在的空間規劃不合理、土地資源浪費問題，筆者針對性地給出了以下措施建議：第一，為了進一步優化城市新區的空間規劃質量，建議有條件的新區推廣“群團式”發展格局，采用“多中心”規劃模式代替傳統的“一中心”規劃模式，依靠“多中心”提升空間利用率，從而摒棄“攤大餅”式的單一擴張發展模式，并依托產業規劃，強化“多中心”相互之間的集聚能力，從而加速打造區域發展相協調的城市新區空間結構。第二，重點加強土體規劃，對城市開發建設的用地性質、用地規模進行明確的界定，框定城市建設用地紅線，涉及建設用地的容積率、覆蓋率、綠化率等指標應予以量化;完善土地規劃及管理的法律法規，建立滿足政府對土地統一管理的一級市場管理制度，從源頭上杜絕土地非法交易、土地不合理利用等現象，進而實現城市新區建設用地的集約化、合法化、高效化利用。

（三）構建多層次、多渠道的融資模式，緩解城市新區開發建設資金壓力

新區開發配套資金緊張，融資模式單一。在城市新區開發前，新區內基本處于待開發狀態，其GDP總量在前期必然處于全市中后位置，但新區開發建設需要投入大量的資金，這種經濟總量與資金投入之間的巨大缺口造成了新區開發配套資金緊張的局面。很多城市新區開發建設雖然有市級財政支持，但資金來源過于單一，且缺乏有效的融資模式，使得新區開發資金缺口無法得到有效的填充。

大部分城市新區開發建設的投融資平臺處于高負債狀態，其繼續融資的能力極其有限，致使新區開發建設的資金鏈強度和可持續性嚴重不足，制約了城市新區的建設進程。針對城市新區開發建設過程中存在的配套資金緊張、融資模式單一的問題，筆者針對性地給出了以下措施建議：第一，資金始終是維持城市新區開發建設進程的重要資源，因此，高質量、高標準地開發建設城市新區必須有足夠的資金予以支撐。為了進一步拓展新區建設的融資渠道，在最大程度爭取各級財政資金扶持的基礎上，依托新區未來產業發展優勢，廣泛開展招商引資活動，構建適合新區未來持續發展的多元化融資制度。第二，鼓勵社會資本、外資到新區投資興業。政府在新區開發建設融資過程中要承擔起牽頭人的角色，給予更多的資金政策支持，對到新區投資興業的企業和個人給予最大程度的稅收、政策優惠，著力打造風清氣正的投資興業環境，從而切實緩解城市新區開發建設的資金短缺局面。

三、結語

城市新區規劃質量關系到新區的開發建設進程和成色，同時也決定了新區的發展前景。為此，本文全面深入地分析了當前城市新區規劃過程中存在的主要問題，并從規劃理念、空間結構、土地利用及資金保障等方面給出具體的改進措施和建議，以期進一步加強城市新區的規劃建設。

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[4]于忻瀅.永修縣新區建設中的規劃建設管理研究[D].武漢：華中師范大學，2018.

作者單位：

俞波睿，陜西省西咸新區住房和城鄉建設局。

樊婧怡，陜西省西咸新區住房和城鄉建設局。

霍玉婷，天津市城市規劃設計研究總院有限公司。