德國總理府及其參謀輔政體制

闞四進

2021年7月21日，德國總理默克爾主持召開內閣會議。

德國是歐洲最大的經濟體，也是最發達的資本主義國家之一。德國是比較典型的議會共和制國家，總統主要負責禮儀性事務，而作為政府首腦的總理是掌握實權的領導人，全權處理內政、外交、國防事務，也是內閣向議會負責的唯一代表，受議會監督。總理府是德國總理專屬的工作機構，發揮著參謀輔政的重要職能。本文對德國的總理府及其主要參謀輔政機構予以分析介紹。

作為“聯邦紐帶”的德國總理府大廈

1949年正式生效的德國憲法——《德意志聯邦共和國基本法》確立了德國立國的五項基本制度，即共和制、民主制、聯邦制、法治國家、社會民主制度。根據《基本法》，德國是聯邦制國家，總統為國家元首，議會是德國的最高權力機構，由聯邦議院（下院）和聯邦參議院（上院）組成。聯邦議院行使立法權，監督法律的執行，選舉總理，參與選舉聯邦總統和監督聯邦政府工作。聯邦議院一般四年舉行一次選舉，獲勝的政黨或政黨聯盟擁有組閣權。總理一般為執政黨黨首，其有權選擇部長組建內閣，確定政府部長的人數和各部長的管轄領域。總理負責召集和主持內閣會議，內閣會議也是聯邦政府的最高決策機構。為領導內閣，確保內閣的團結和行動力，總理擁有自己的工作機構，即總理府。

德國總理府大廈是總理辦公和居住的重要場所。德國統一后，政府和議會從波恩遷回柏林，新總理府的建造便被提上日程。1995年，“聯邦紐帶”設計方案在德國政府公開招標中勝出，新總理府的地址被確定在柏林市中心原柏林墻的西側，處于總統府、議會大廈和政府各部委的中間位置。總理府大廈的東面是著名的德國議會大廈，因為議會大廈是國家最高立法機關，設計師有意使總理府的高度低于議會大廈。2001年，總理府大廈建成并投入使用，它橫跨柏林的施普雷河，如紐帶般將東西柏林連在一起，展現出凝聚德國東西部、溝通世界東西方的設計理念。

德國總理府大廈占地約7.3萬平方米，南北寬120米，由中間36米高的主樓和18米高的南北翼樓組成，主樓地上九層、地下兩層。總理府大廈現有370多間辦公室，還有國際會議廳、新聞發布廳、會客廳、多功能廳、宴會廳、餐廳、圖書館等。總理府設計突出環保理念，為防止室溫過高，樓頂的天棚和側面的百葉窗能調整方向，既能遮陽防曬，又能調節室內光線和溫度。外飾面采用大量玻璃，意在體現政府工作的透明度。建筑外墻以白色為主，通體的白色、透亮的玻璃使得總理府給人以簡潔現代的觀感。也正因其獨特的外形設計，總理府大廈被德國民眾昵稱為“聯邦洗衣機”。

德國總理府大廈的設計容納辦公人數為460人，自啟用以來，因工作任務逐年增加，尤其是在能源、反恐、打擊非法移民、治理網絡犯罪、推動數字化建設等新興治理領域，總理府員工數量從2001年的410人增加至現在的750人，200多名員工不得不在其他地點辦公。為確保總理府所有工作人員能“在同一屋檐下辦公”，擴建規劃也已經開始，預計工程設計方案于2023年確定，2028年實現建成和入駐使用。

政府中最具權威的部門

總理府是聯邦政府內最具權威的部門。在德國，作為一個政府機構的總理府的設置由來已久，最早在1866年俾斯麥出任北德意志聯邦總理時就已設立。從一開始，聯邦德國總理府的人員配置就比較多，且越來越多，當下已達到一個政府部的規模。總理府承擔著內閣總秘書處的職能，協助總理處理政府事務，為總理工作、安全和生活提供全方位的服務和保障。總理府是總理發揮領導職能的核心，是聯邦政府的政治和行政樞紐。總理府致力于聯邦政府內部的協調和控制，通過總理府內有關部門和政府各部對接，及時了解各部的工作情況。總理府還定期召開國務秘書會議，促進信息的交流，加強總理對各部的監督控制。

總理府的職能可分為六個方面：一是負責政府重要會議的籌辦，特別是每周三上午例行的內閣部長會議。總理府須安排會議議程，協調政府各部門落實內閣的決定。二是負責總理的日程安排，統籌總理的公務活動。三是負責國內外重要信息的收集。例如聯邦德國首任總理阿登納曾規定：總理府政務秘書每天上午須向總理提供“新聞摘要”，這是由聯邦新聞信息局編輯的要聞摘要，供總理參閱。四是負責起草重要文稿。總理府內的總理辦公廳設置了專處，安排人員撰寫總理所需的重要文稿。五是負責突發事件應急管理。國家如出現緊急事件，總理府將扮演應急指揮中心的角色。例如在新冠疫情暴發后，總理府承擔了對外發布信息、協調衛生部等落實應對措施的職能，為總理領導抗疫提供了有力協助。六是負責政策規劃和戰略咨詢。20世紀60年代以來，總理府就設立了研究規劃司，以加強對戰略性和全局性工作的統籌規劃，還通過與麥肯錫等咨詢公司合作，積極尋求外部咨詢建議。此外，總理府還負責監督和協調聯邦情報機構、聯邦憲法保護局和聯邦國防軍安全局的工作。

與其他各部一樣，總理府也設部長作為總負責人，另設國務秘書若干人。總理府部長都是由深得總理信任的人出任，相當于總理的“大總管”。總理府部長在聯邦議會的長老委員會（負責聯邦議會內部協調）中代表聯邦政府，致力于推動總理的政策主張獲得議會支持。國務秘書一般由聯邦議員出任，負責協助總理處理歐洲事務、相關情報工作、涉聯邦與各州合作相關事務以及文化事務。現任德國總理府部長是布勞恩，他與默克爾共事多年，在默克爾上屆政府中擔任總理國務秘書，深得默克爾的信賴。

總理府內下設六個總司，四個總司平行對應聯邦政府部委的工作領域，以與有關部門保持工作溝通，及時為總理決策提供參考意見。另外兩個總司，一個從事政策規劃和研究，一個負責與情報部門協調。六個總司下設46個處，另設有橫跨多部工作的專項小組或辦公室，如歐盟事務小組、新聞形勢小組、新聯邦州事務辦公室、德法關系辦公室等，以更好地協調政府、地方、議會及重要媒體間的關系，為總理參加相關會議做好準備。總的來看，總理府內設機構和人員編制都呈不斷增加態勢，預算也逐年增長，反映出總理府作用的不斷增強。

在總理府的內設機構中，總理辦公廳有著特殊職能。它由總理直接領導，服務總理個人，其主要職能包括：安排總理日程，為總理提供信息，處理來往信函，安排媒體采訪，塑造和維護總理形象，協調總理與部長、黨內高層、利益集團和媒體的關系，完成總理交辦的其他工作等。施羅德任德國總理時曾公開表示，他對兩個人“毫無保留的信任”，一位是總理府部長，另一位是總理辦公廳主任。

總理府的秘書班底與顧問團隊

總理府的秘書班底分為政治公務員和國家公務員。自1967年開始，德國實施政治公務員制度。根據該制度，總理可以合法地將自己最信賴的人安排在總理府的關鍵崗位上。一般來說，總理府部長、國務秘書、幾位總司司長和總理辦公廳主任都是政治公務員，他們承擔著總理府的領導職責。總理府的秘書班底人員普遍擁有較強的專業素養和業務能力，在進入總理府工作前，他們多在政府各部門任職，積累了豐富的工作經驗。他們具有很強的政治性、極強的學習能力，能迅速適應環境的變化，擅于處理復雜局面和繁重工作，具有危機管理的豐富經驗，能及時向總理報告國內的政治動態和政府各部的工作情況。

總理辦公廳主任可以說是總理的“第一秘書”，事無巨細地參與涉及總理的事務，是總理最依賴的助手和參謀。雖然辦公廳主任無權參與內閣政府的決策，卻往往以“影子顧問”的方式影響著總理的政治判斷。默克爾就很重視其辦公廳主任鮑曼女士的建議，媒體評論稱“沒有人比鮑曼更了解默克爾的感受，沒有人像她一樣敏銳地嗅出默克爾的政治動向”。加上負責媒體公關的秘書克里斯琴森，她們與默克爾形成了“玫瑰金三角”，構成了默克爾最核心的圈子。

位于首都柏林的德國總理府大廈。

總理顧問團隊也是總理府參謀輔政體制的重要組成部分。其成員涵蓋經濟、外交、安全、社會、科技、媒體公關等重要領域。在總理領導下，顧問憑借其豐富的專業知識和職業經驗，積極在幕后出謀劃策，是總理的重要智囊。他們中的一些人甚至有著超越部長的影響力，即使不再擔任顧問一職，仍會非正式地為總理提供建議。以總理外交顧問為例，作為總理處理外交事務的總協調人，其定期與外交部、國防部開會討論有關議題，為總理評估形勢、草擬重要外交文件，為總理出訪做準備并陪同訪問，在總理府會見別國外交高官，參與處理大量具體外交事務，是總理府內的“外交戰略中心”。

總理對總理府關鍵職位的任命備受外界關注，往往透露著德國政府工作的重點方向。2018年總理府新設主管數字化的國務部長，表明了德國對數字化建設的重視。當年，默克爾還打破常規任命沒有外交經驗、曾協助處理難民問題的海克爾為外交顧問，顯示處理難民問題是其第四個任期外交工作的重點。總理的顧問們的仕途發展也普遍很好。曾任默克爾外交顧問12年的霍伊斯根后出任德國駐紐約聯合國代表團大使;曾協助總理應對次貸危機和歐債危機的經濟顧問魏德曼后來擔任德國在二十國集團（G20）峰會的首席談判代表，后出任德國央行行長，成為該行歷史上最年輕的行長。

（作者為外交學院助理研究員、院長辦公室主任）