歐盟碳邊界調(diào)節(jié)機制：落地仍面臨重重考驗

戴軼塵

2021年7月14日，歐盟委員會第一副主席蒂默曼斯在比利時布魯塞爾出席應對氣候變化一攬子計劃提案發(fā)布會。

長期以來，歐盟一直力求在氣候變化應對問題上扮演領導者角色。盡管遭受了一波又一波的新冠疫情沖擊，但歐盟加快推動氣候領域相關立法的腳步卻始終未停。2021年7月14日，歐盟委員會推出了應對氣候變化的一攬子措施，其中備受關注的碳邊界調(diào)節(jié)機制（CBAM）終于露出了全貌。歐盟委員會此次不僅推出了CBAM正式文本和相關附件，還公開了最終版的影響評估報告，充分說明了設立CBAM的目的、決策過程、政策設計、實施方式及其潛在影響。這是否意味著俗稱的歐盟“碳關稅”真正靴子落地，在減排上能夠發(fā)揮多大的實際作用，對歐盟的相關產(chǎn)業(yè)和對外貿(mào)易關系將帶來哪些影響，正成為歐盟內(nèi)外廣泛爭論的焦點。

設立碳邊界調(diào)節(jié)機制意在解決“碳泄漏”

按照歐盟的設想，CBAM是為了解決“碳泄漏”（Carbon Leakage）而設立的一種政策工具。所謂“碳泄漏”，是指歐盟境內(nèi)企業(yè)為了規(guī)避嚴格的減排政策所帶來的高昂經(jīng)濟成本，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到歐盟之外減排限制較為寬松的第三國，或者從第三國進口同類替代商品的現(xiàn)象。“碳泄漏”削弱了歐盟減排努力的有效性。為此，歐盟尋求通過CBAM對進口商品征收“碳關稅”，使碳價格與歐盟境內(nèi)的同類商品相當，從而解決碳泄漏問題，保護歐盟境內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)的競爭力。與碳交易市場主要控制歐盟境內(nèi)產(chǎn)業(yè)排放總量和配額交易不同，CBAM針對的是進口商品且不設立最高限額，還將逐步取代碳交易市場現(xiàn)行的免費配額。

考慮到確定碳交易市場覆蓋的煉油、有機化學品等進口商品的排放量存在技術難度，因此歐盟將CBAM的范圍縮小到五大產(chǎn)業(yè)部門：水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁。2023～2025年為CBAM的過渡期，在此期間，上述五大產(chǎn)業(yè)的進口商需要按照歐盟的規(guī)定，計算并申報進口商品的碳排放總量并繳納相應的費用，但暫且不需要實際支付，到2026年正式實施后才開始繳費。在過渡期內(nèi)，生產(chǎn)CBAM覆蓋的同類產(chǎn)品的歐盟企業(yè)仍享有免費配額，但從2026到2035年，歐盟將以10%的幅度逐年削減免費配額直至歸零。過渡期結束后，歐盟還將根據(jù)評估結果考慮是否擴展CBAM的適用范圍。

歐盟內(nèi)對碳邊界調(diào)節(jié)機制爭議不斷

在歐盟看來，出臺CBAM是一項在應對氣候變化的同時維持經(jīng)濟競爭力的兩全之策，但歐洲相關產(chǎn)業(yè)并未對征收“碳關稅”拍手叫好，因為CBAM適用的對象是同類進口商品，且免費配額也會被逐步取消，這讓相關產(chǎn)業(yè)擔心未來歐盟的碳價格繼續(xù)走高從而產(chǎn)生額外成本。目前，歐盟擁有全球建立最早也是規(guī)模最大的碳交易市場，其碳價格已攀升到了58歐元一噸的歷史高位，與沒有實行碳定價國家之間在減排成本上落差日益拉大。雖然征收CBAM將使歐盟內(nèi)外的同類產(chǎn)業(yè)在同一起跑線上競爭，但歐洲企業(yè)對此卻并不領情，更希望歐盟制定出口退稅計劃來提升競爭力。根據(jù)歐盟委員會公布的影響評估報告測算，引入CBAM等其他減排措施后，歐盟27國的GDP到2030年將收縮0.22%～0.23%，歐盟27國的進口也將減少，同時還會給成員國和企業(yè)帶來一定的合規(guī)成本。

歐洲布魯蓋爾研究所（Brugel）、歐洲改革中心等智庫也質(zhì)疑實施CBAM的必要性和有效性。他們指出，在歐盟推出這一機制之前，沒有一個國家或超國家實體將其內(nèi)部的碳定價機制擴展到境外，因為現(xiàn)有的各種碳定價機制中，可交易的有效碳價格普遍較低。即使在歐盟這一最為成熟的碳交易市場上，由于免費配額的存在，鋼鐵、化工、水泥等企業(yè)支付的有效碳價格也基本為零，因此征收CBAM完全多此一舉。更為重要的是，對于那些沒有進行碳定價的國家而言，征收CBAM可能會被視為對其同類產(chǎn)品的歧視，如果征收的價格高于歐盟與第三國商定的關稅上限，則有可能違反世貿(mào)組織的規(guī)則。

或加劇國際貿(mào)易不公平并激化貿(mào)易摩擦

2012年，歐盟曾試圖對航空業(yè)征收碳關稅并招致各國反對。如今，在CBAM正式亮相后，世界主要經(jīng)濟體和國際組織對歐盟此舉仍頗多詬病。

首先，CBAM在減緩氣候變化上的實際效果有限，卻會放大國際貿(mào)易中的不公平問題。就在歐盟推出CBAM的當天，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織發(fā)布的報告指出，CBAM僅能使全球減少0.1%的碳排放，但可能會改變現(xiàn)有的國際貿(mào)易模式，更有利于采用較低碳排放生產(chǎn)方式的發(fā)達國家。該報告推算，如果以每噸44美元的碳價格征收CBAM，歐盟的碳泄漏將從13.3%下降到5.2%，但是發(fā)展中國家的高排放行業(yè)出口將減少1.4%，其收入將減少59億美元，而發(fā)達國家的收入則將增加25億美元。

其次，歐盟沒有明確CBAM將如何體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責任”。《巴黎協(xié)定》明文規(guī)定，其履行“應體現(xiàn)公平以及共同但有區(qū)別的責任和各自能力的原則”，發(fā)達國家在帶頭減排的同時，應向發(fā)展中國家提供支持。雖然歐洲議會在通過CBAM的決議中曾強調(diào)，應給予最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家以特殊待遇，但歐盟委員會并未在CBAM的正式條款中作出明確承諾，而僅是在序言部分提及“歐盟隨時準備與低收入和中等收入國家合作，以實現(xiàn)其制造業(yè)的脫碳。此外，歐盟應向欠發(fā)達國家提供必要的技術援助”。

第三，CBAM可能會激化歐盟與主要貿(mào)易伙伴之間的摩擦。盡管歐盟委員會一再表示，CBAM是一種環(huán)境政策工具而不是關稅，但是外界普遍視之為一種貿(mào)易保護性措施，歐盟的主要貿(mào)易伙伴將受到不同程度的影響。據(jù)歐洲改革中心的報告，俄羅斯、土耳其、中國、英國和烏克蘭將是受影響最大的五個國家。日前，俄羅斯官方已公開批評CBAM“令人極其不悅”，并計算出可能會因此損失76億美元。澳大利亞貿(mào)易部長丹·特漢也批評這是一種“新的保護主義形式”，破壞全球自由貿(mào)易并影響該國的出口和就業(yè)。美國民主黨則效仿歐盟，已在參議院推出了類似的“污染方進口費”，計劃從2024年起征收碳關稅，并試圖使用“預算協(xié)調(diào)程序”來強行通過。拜登政府尚未取消特朗普政府對歐盟加征的鋼鋁關稅，而“碳關稅”將會使雙方在解決貿(mào)易爭端時需要進行更復雜的利益計算。此外，剛結束的G20環(huán)境部長會議未能就淘汰煤炭補貼達成共識，可以預見歐盟的CBAM近期內(nèi)也很難在G20中得到更多支持。

雖然歐盟為實施CBAM作了精心的政策設計，限定在少數(shù)產(chǎn)業(yè)并預留了過渡期，以便歐盟內(nèi)外適應其復雜的征收方式，但并未減少由此引發(fā)的批評和質(zhì)疑。CBAM能否避免重蹈2012年的覆轍，仍然有待歐盟委員會、成員國和外部貿(mào)易伙伴進行艱苦博弈。

（作者為上海社會科學院國際問題研究所助理研究員、維謝格拉德集團研究中心副主任）