為什么美國需要國家先進產業技術局？

編譯 高斯寒

隨著一些經濟競爭國的崛起，美國需要建立國家層面的先進技術戰略。切實有效的先進產業技術戰略（AITS）應該包括健全的科技政策（譬如增加科研資助），更有力的研發稅收抵免，科學、技術、工程和數學（STEM）勞動力政策和對于數字基礎設施的支持手段。這些政策與其他相關的政策、項目及行動最終都需要政府的參與，因為完全依靠市場無法滿足全部需求。不過，這些政策盡管十分必要，但尚不足夠。美國如要有力地應對挑戰，還需要一套旨在支持特定目標產業和技術的政策和計劃。

雖然先進產業技術戰略牽涉大量不同的產業技術政策和項目，但重中之重無疑是要建立一個專門的國家機構——國家先進產業技術局（National Advanced Industry and Technology Agency，NAITA），旨在確保美國先進產業和技術的長期領導地位。全球50多個國家早已建立類似的機構，如日本的科學技術振興機構。在理想情況下，這家新機構規模至少要與美國國家科學基金會（NSF）一樣大，它將會領導許多核心任務，包括分析美國的產業優勢和弱點、機遇和威脅，并給出良好的解決方案；它會支援國內科技研發，支持生產伙伴關系，投資先進科研設施等。

以目前而言，美國政府沒有哪個實體機構以支持先進產業技術作為它的使命。

美國國家科學基金會的使命是通過資助研究人員的方式來推進科學發展，但技術創新和商業化應用不屬于國家科學基金會的使命。實際上，自國家科學基金會1950年成立以來，美國的政策制定者間或試圖讓它聚焦于更廣闊的使命，譬如激勵產業創新（始于20世紀80年代的工程研究中心項目）或技術培訓（先進技術教育項目）。但國家科學基金會的領導層和內部文化在很大程度上摒棄了這些倡議，將它們局限于機構內的次要地位，確保它們不會損害基金會的核心使命（即資助基礎科學研究）。

美國能源部長期以來一直關注技術創新和商業化應用，但它的核心使命一直是能源研究和基礎科學研究。盡管能源創新是重要的工作，但美國若要應對挑戰，該關注的領域遠遠不止能源而已。

美國國防部在某些方面也能承擔激勵軍民兩用商業技術的發展和商業化應用的任務。國防部懂得如何資助研究、開發和示范項目，將技術推向市場（這里是指武器系統的市場）。但美國受到的挑戰并非局限于武器系統。難以避免的情況是，無論國防部承擔什么相關任務，都會被從國防需求的角度受到審視，而不是美國總體的先進產業技術能力的角度。雖然美國國防部在技術研發中起到關鍵作用，但它的重心永遠是國防需求。

美國商業部也許看起來是發展先進技術倡議的恰當部門，因為商業部是唯一一個以支持美國工商業為己任的聯邦部門。但美國商業部囊括了許多與其使命無關的活動，譬如美國國家海洋和大氣管理局、美國普查局都隸屬于商務部。商務部的經濟分析職能（如經濟分析局）關注寬泛的統計數據，而不是產業和技術的統計數據。國際貿易局的工作重心是貿易議題，工作領域過于狹隘。工業和安全局擁有分析能力，但只關注出口控制的分析工作。經濟發展局的任務則是幫助落后地區。

其他與產業相關的聯邦機構——如聯邦貿易委員會——將它們的工作視為管理產業，而非培育促進產業。其他聯邦機構的工作范圍涉及商業技術競爭力議題，但它們的核心使命也并非促進美國的產業競爭力。

考慮到國家標準技術研究院（NIST）與產業界的密切合作關系，以及該機構現有的產業支持項目（如美國制造業拓展伙伴計劃和“制造美國”項目等），它是最適合承擔這項職能的政府單位。盡管NIST出色地履行自身職能，但它促進產業技術發展的職能依然附屬于它在標準與度量衡方面的核心使命。

美國目前缺乏并亟需的是一個專注于產業和技術的獨立聯邦實體，它的唯一使命就是為了全力支持美國先進產業和技術的發展，增強美國競爭力。這樣的聯邦機構應當牽頭制定全國性的先進產業技術戰略，并對其定期修訂。它應當和白宮一起協調跨機構流程，幫助統一聯邦各部門、各州和國際（盟國）政策和計劃，以強化美國先進產業競爭力為目標。它也應該對于那些以加強美國商業競爭力為重心的活動給予資助。

綜上所述，美國國會應當建立一家全新的機構——國家先進產業技術局——來管理一系列旨在確保美國長期保持先進產業領導地位的政策與計劃。我們也清楚地認識到，建立任何一家新政府機構在政治層面上都十分困難，尤其會受到一些反對大政府的參眾議員的抵制，但此舉至關重要。

提出建立這樣一家新機構的意見，并非單單來自信息技術與創新基金會（ITIF），人工智能國家安全委員會也提出建立一家類似的技術機構，它們為其取名為“國家技術基金會”。相似地，技術政策學者埃麗卡?富克斯（Erica Fuchs）在近期的眾議院聽證會上提議建立類似的實體機構。

未來的國家先進產業技術局應當包含五個職能部門，包括數據及分析、先進產業、新興技術、創新系統、跨機構和跨政府協調。先進產業技術局由一位總統任命、參議院確認的局長來領導，并成立一個包括15到20位專家的顧問委員會。顧問委員會至少有2/3的成員來自產業界，剩下的成員則是產業戰略專家、風險投資家以及頂尖的工程師和科學家。

數據及分析司

假若經濟學上的信念是所有產業彼此平等——薯片和電腦芯片，有什么區別——那么除了追蹤經濟產量，好讓聯邦政府能應對經濟循環的起落，其他時候就根本不需要經濟數據或經濟分析了。但如果某些產業和技術對于美國的未來至關重要，那么政府就得要擁有強大的分析能力。

提議的國家先進產業技術局的組織架構圖

為什么不干脆依靠民營部門的分析，如投資公司、咨詢公司和智庫的分析呢？盡管國家先進產業技術局肯定會利用民營部門的分析服務，但基于兩大理由，它還是需要擁有自身的分析能力。首先，其他的組織所做的分析極少是專門為了解決美國的產業競爭力、政策優勢、劣勢和機遇而做的。其次，自行進行分析能構建關鍵技能，加深對于產業和技術的理解。

冷戰時期，假如蘇聯采取更積極的行動來對抗美國，美國的供應鏈實際上不會遭受任何風險。那時候美國的供應鏈薄弱之處近乎為零。然而，眼下面對的競爭情況完全不同。假如中美陷入沖突，或者中國對美國施加制衡作用，中國在切斷美國需要的出口商品方面有著深不可測的能力。因此，現在至關重要的一點是聯邦政府要全面而深刻地洞察美國的供應鏈狀態，尤其是暴露出的薄弱點。

對于美國先進產業和供應鏈的狀態問題，數據不足的情況惹人注目，更不要說分析了。雖然聯邦政府每年都花費數億美元，雇用數上千位經濟學家為其工作，但對于美國進出口商品部門競爭能力和所面對的挑戰還是僅有些許的了解。至少從經濟大蕭條以來，聯邦政府還從未這么迫切地感到亟須獲取戰略性經濟情報，以便充分了解美國進出口商品部門的競爭地位。美國情報部門也許已經做了一些情報搜集工作，但因為大多數情報都屬于機密，外界目前還無從了解。

縮小數據差距 數據及分析司應當認識到數據缺口的存在，與其他統計機構（尤其是美國普查局）緊密合作，填補缺口，再對先進產業和技術競爭力議題進行詳細的分析。鑒于美國其他統計機構的資金不足，國家先進產業技術局的一部分預算應當直接撥給這些統計機構，用于執行特別調查或者擴大現有調查的覆蓋范圍。這樣改善后的統計數據不僅能幫助政府內外的政策分析師做出更好的分析，還為技術創新和政策的研究提供全新基礎。

產業技術分析 僅僅收集到更好的數據是不夠的，還需要數據分析，賦予其價值。遺憾的是，許多聯邦統計機構在解讀統計數據上所做的工作微乎其微。帶來的結果便是許多統計數據未被善用。美國需要深入地評估自身和競爭對手的商業實力和技術能力。因此，國家先進產業技術局的一個核心任務應該是對關鍵先進產業和技術做競爭力分析，并將SWOT（組織的優勢和劣勢、環境的機會和威脅）分析包括在內。

數據及分析司應當發展戰略路線圖，引導跨部門協作，確保不同政府機構的管理政策和行動盡可能地保持一致，提升美國經濟戰略部門的全球競爭力；應當評估美國供應鏈的狀況，尤其是先進技術產業的供應鏈；應該識別和追蹤外國的產業政策，既為美國提供參考，也更好地理解競爭對手在做什么；應該與盟友共同合作，協調戰略和計劃。

先進產業司

先進產業司將開展各種計劃，重點是提高美國關鍵產業的整體競爭力。

制造業回流 美國國會應當將《為半導體生產創造有效激勵措施法案》（CHIPS for America Act）之類的計劃交給國家先進產業技術局，這些計劃如果獲得撥款，會向在美國境內建立半導體制造設施的公司提供補助。美國國會也應當建立鼓勵回流項目，效仿日本的做法，向那些將制造環節遷回美國的公司提供回流補助金。

產業合作 商業公司的多元合作是推進產業競爭力的一個重要過程。因此，美國國會在1984年通過《合作研發法案》（Cooperative Research and Development Act），允許商業公司尋求司法部批準研發合作伙伴關系。隨著2014年通過《振興美國制造創新法案》（Revitalizing American Manufacturing Innovation Act），美國國會將“美國制造”計劃置入法案，該計劃目前由國家標準技術研究院管理，由15家專注于產業或技術的研發機構組成，這些機構由聯邦政府和產業界共同資助。為了建立更多研發中心，國會應當拓展資助范圍，并由政府為這些中心提供長期資助。國會也應當實施經濟學家保羅?羅默（Paul Romer）在20世紀90年代初提出的一項提議，建立一家自組織的產業研究委員會，以支持有利于整個產業的項目。

示范補助 商業公司可能出于多個原因而遲遲不采用最新生產技術，因為最早嘗試新技術的公司面臨的風險最高，后來者則更容易從前人的錯誤中總結經驗和吸取教訓。鑒于這種情況，國家先進產業技術局應當為第一階段前導項目提供有競爭力的補助。美國境內任何一家公司都能申請補助資金，以在美國工廠示范先進的技術工藝或制造過程。作為交換，該公司要同意與其他美國公司交換最佳實踐做法和經驗教訓。

建立產業重點實驗室 美國政府的所有實驗室都具備極強的技術能力和復雜的組織架構，但除了國家標準技術研究院下屬的實驗室，其他政府實驗室并未聚焦于商業產業。這與德國、日本、韓國和中國臺灣等國家和地區的實驗室形成鮮明對比，它們都已建立聚焦于產業的實驗室，致力于早期研究，并將技術轉移給該產業現有的企業或初創企業。一個典型的例子是臺灣的工業技術研究院（ITRI），它在推動先進技術創新方面發揮著關鍵作用。

制定標準 先進產業司要幫助產業界在標準制定中參與國際競爭。“中國標準2035”戰略力求讓中國牽頭打造全球技術標準。假如中國在這個任務上獲得成功，中國公司將在全球技術競爭中先人一步。國家先進產業技術局應該更好地支持由產業界主導的標準制定過程。

新興技術司

顯而易見，許多新興技術對于美國的繁榮有著重要的潛力，其中包括人工智能、量子技術、網絡安全、機器人學、基因組學、個性化藥物、高性能計算、下一代半導體、納米科技和先進清潔能源技術等。國家先進產業技術局要審視和評估重要的新興技術，確定其他國家——包括競爭對手在內——在新興技術領域在做什么，評估美國支持新興技術的整體努力程度，并在必要的領域資助研發。

創新體系司

許多創新政策分析師關注公司，少數分析師關注整個產業，而關注創新體系的分析師則更少。以凱撒醫療集團為例，這家經營醫院的公司本身被認為是產業的一部分，而整個醫療網絡（包括化驗實驗室、醫生辦公室等）形成“創新體系”。體系聚焦的重點至關重要，因為許多公司或產業要想將創新最大化，就需要互補性創新。只關注產業的話，會有喪失整體創新需要的體系組件的風險。

經濟的許多方面，包括交通運輸、建筑、醫療、金融、制造和教育，體系分析很關鍵。國家先進產業技術局要在一些關鍵體系中培養核心能力，與利益相關者合作，更好地理解關鍵政策，以促進整個系統的創新。

協調司

為了應對挑戰，美國需要聯邦政府、各州政府和盟國政府的一起努力。

首先，需要在聯邦政府內實現更多的協同接軌。正如美國小企業管理局聲援辦公室承擔為小企業發聲的任務，國家先進產業技術局要承擔為先進產業和技術創新發聲的任務。其次，國家先進產業技術局要給各州政府和聯邦機構在采購和投資決策上提供建議，也要與這些機構合作，鼓勵和協助它們建立自身的創新戰略和計劃。第三，有可能的話，美國的先進技術及競爭力計劃應當與盟國協同一致。鑒于現有和新興的技術體系之復雜性，就算是美國那么龐大的經濟體都無法希冀成為所有關鍵技術的全球領導者。但是，美國及其盟國有望一起成為各個關鍵技術的全球領導者。那樣的話，美國需要與盟國一起制訂產業戰略，這意味著，美國要與盟國制定互惠協議，讓美國公司能進入盟國的技術政策支持項目，而各盟國的公司也被準許參與美國的支持項目。

規模與預算

國家先進產業技術局的規模該有多大？一種評估方式是以其他國家的國立技術機構作為基準，比如說以波蘭、烏拉圭、瑞士、芬蘭等國作為參考對象，那些國家的國立技術機構人員數量與該國人口的比例大約為149:100萬。這樣換算下來，國家先進產業技術局需要大約5萬名員工。顯然，這樣的規模過于龐大了。假如國家先進產業技術局向國家科學基金會看齊的話，要雇用大約2 500名員工（包括常任員工與合同工），這樣的規模與其他國家相比較為適度。

國家科學基金會的年度預算是85億美元，假如國家先進產業技術局向此看齊，它可以花費4億美元在人員、辦公場所、公務出差和其他花費上，剩下的80多億美元作為各個項目的直接出資。假如美國國會尋覓一筆收入來彌補上述預算，它需要把股息當作正常收入一樣征稅，而不是像現在一樣對股息收入應用較低的稅率。

最后，美國國會在企劃國家先進產業技術局時，應該讓它擁有超過大多數聯邦機構的靈活度，尤其是在人員調配方面。國家先進產業技術局需要雇用最好的人才，解雇那些表現不佳的員工；應該從學術界、智庫、產業界吸引人才，讓他們在國家先進產業技術局工作一段時間，再帶著全新經驗回到各自原本的崗位。

結語

假如美國想要維持在高新技術和產業的全球領導地位，政策制定者們需要拋棄過去視自由市場和有限政府為上上之選的看法，并需要理解，假如美國的經濟實力、技術實力和軍事實力弱化，推進社會進步的目標會變得難以實現。

目前美國聯邦政府內沒有一個實體機構以推進美國的產業技術競爭力為核心使命。聯邦政府需要有一份全國性的先進技術戰略，而這份戰略的核心支柱應當是一家擁有充足資金的國家先進產業技術局。

資料來源 ITIF