農村公路養護專項資金績效評價研究
——以山東省J 縣為例

■楊陽

為了全面推進“四好農村路”建設，深化農村公路管理養護體制改革，健全管理養護長效機制，完善安全防護設施，保障農村地區基本出行條件，響應國務院《鄉村振興戰略規劃（2018～2022 年）》的相關要求，政府設立專項農村公路養護資金，對納入國家統計口徑的鄉道、村道進行小修和日常養護。為全面掌握公路養護的資金使用情況和工作效果，提高財政專項資金的使用效益，對山東省J 縣政府對2019 年公路養護資金開展績效評價工作。

一、績效評價的原則和評價方法

本著科學、規范、獨立、客觀、公正的原則，采用比較法、因素分析法以及公眾評判法等績效評價方法，最終通過綜合分析影響績效目標實現、實施效果的內外因素，評價績效目標的實現程度。重點關注收集、分析數據方法的有效性、可靠性，從投入、過程、產出和效果四個方面進行綜合評分。

績效評價綜合績效級別依據《山東省審計預算支出項目第三方績效評價工程規程（試行）》文件確定，評價結果包括綜合評分和評級，一般分為四個級別：大于或等于90 分為優（成效顯著），80 分（含）～90 分為良（成效明顯），65（含）～80 分為中（成效一般），小于65 分為差（成效較差）。如果項目缺乏用來說明現有績效的資料，或者主管部門與項目單位無法對部門的績效目標完成情況達成一致，則項目定級結果為無法顯示成效。

二、績效評價過程

1.評價準備階段。

（1）成立評價小組，明確工作要求，搜集前期資料。

（2）制定評價方案，編制評價指標體系。制定評價方案，進一步明確評價目的、對象、方法、程序、進度、人員安排等內容。初步編制評價指標體系，明確評價框架和要點。

2.評價實施階段。

（1）收集、整理及審核項目資料。評價工作組依據資料收集清單開展資料收集工作。對收集到的資料，進行詳細的工作記錄，對于缺失的資料和不予提供的資料予以文字說明。在此基礎上制定調研記錄表和評價表格等。

（2）完善績效評價指標體系。召開座談會，聽取相關主管部門、資金使用單位關于項目實施的意見，進一步修改實施方案和完善指標體系。

（3）現場調研。

財務檢查：根據預算明細表和主管單位批復資料文件，通過審閱資金收支明細、立項、招投標等資料，結合抽查資金支付憑證，收集關于資金支出的真實性、合理性、合規性及支出流程的相關控制、控制制度的執行情況等資料。

業務流程檢查：對相關部門人員進行訪談，了解該單位各部門的有關職責，進一步確認業務流程，收集關于業務發生的真實性、合理性、合規性、控制制度的執行情況等資料。

公路現場查看：對該部分項目范圍內的農村公路進行現場查看，查看日常養護狀態、修正情況、工程質量狀況。

（4）問卷調查。評價工作組織設計調查問卷，有重點的、科學的抽取必要數量的利益相關者進行調查，規范填制調查問卷。

（5）專家組評價。邀請專業研究者和管理者組成專家組及財務專家組成專家組，工作組匯報前期工作成果，請專家組對績效目標的設定和評判標準進行指導并提出專家意見。

3.評價結果形成階段。

（1）撰寫完成績效評價報告初稿。績效評價報告經評價工作組內部三級審核后，提交財政局征求意見，并根據有關意見修改完善。

（2）向主管單位反饋評價意見和問題。評價工作組將形成的績效評價報告初稿與主管部門進行書面溝通，要求其限時反饋。接到主管部門的反饋后，評價工作組根據反饋意見進行修改完善，形成最終績效評價報告。

（3）報送績效評價報告終稿、相關項目資料和工作底稿。評價工作組按照約定時間將績效評價報告終稿、相關項目資料報送財政局。

三、績效評價指標體系

續表

四、在農村公路養護專項資金績效評價過程中發現的問題和建議

按照規定的績效評價方案實施包括檢查、詢問、現場查看、查閱相關資料等必要的工作程序，運用科學合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對J縣農村公路養護項目財政支出的經濟性、效率性和效益性進行了客觀公正的評價。

根據評價分析，J 縣農村公路養護項目評價綜合得分為72 分，評價指標體系和評價標準，從投入、過程、產出和效果四個方面分四級指標評價績效目標的實現程度。評價結果類型為成效一般，評價結果級別為中。

1.績效評價過程中發現農村公路養護存在的問題。

（1）公路養護工作相關制度制定不及時不健全或執行效果一般。通過審查J 縣農村公路養護項目的業務資料，我們發現，項目未見健全的業務流程制度，相應的農村公路養護管理制度體制未能及時建立健全，基建規劃服務中心科室職責已制定，但是沒有具體人員崗位職責說明。交通運輸局定期對其養護道路的三家承包單位進行考核，每季度形成一張考核表，但未能按時提供日常考核監督記錄等基礎材料，考核結果扣分原因不清晰，部分考核表沒有打分時間，制度約束性不強，發揮效用一般。

（2）資金管理制度需進一步完善。未見專項資金管理制度，對支付的資金也沒有具體的財務監控制度流程。經抽查發現部分資金付款計劃審批流程不健全，主管部門對資金下撥至各項目后的使用情況，檢查頻率較低，制度約束性不強，很難發揮效用。

（3）項目績效管理意識欠缺。績效管理有關基礎性工作不夠規范，未能按照績效目標管理有關要求合理設置項目績效目標，對項目實施的前期調研、摸底不夠深入，導致績效目標設定的相關性和可計量性不足，不利于達到預期效果，不便于考評工作開展。

（4）公路養護預算經費不足，養護水平有待提高。預算制定不合理，農村公路養護工作具有持續性的特點，預算撥付經費有限導致工程款支付不及時，工程進度受限，實際施工時間小于合同約定時間，材料和人工費用價格上漲，導致實際成本價格超過預算控制單價，間接影響公路養護質量。實地查看的縣鄉公路養護情況差別較大，破損頻繁，小修頻繁，養護工作機械化程度低，有的公路通過小修已經不能達到解決該路段路面毀損問題的目的。

（5）未見相關驗收資料。對于小修項目完工后沒有及時進行驗收，缺少驗收相關規范制度。

2.增加農村公路專項資金運用效益的合理化建議。

（1）加強財政資金的績效管理。首先要加強重要資料的檔案管理，建立科學的績效評價體系，并將績效目標落實到實際工作中。強化事前績效管理，針對項目專項資金制定出明確、具體、可衡量的績效目標，并根據績效目標修訂或完善業務管理和財務管理制度，把績效管理工作滲透到每一個工作環節中，保證專項資金工作有規可循、績效有據可評。

（2）加強預算編制的科學性，提高預算金額的準確性，加強預算成本控制。項目支出預算金額的測算應更加科學、合理，年度預算編制時應充分考慮項目的實際運行情況，確保預算金額更加準確。嚴格控制預算成本，制定相應政策，獎懲分明。

（3）加強項目實施過程的監控。對農村公路養護情況持續進行監督，并確保所有路段被覆蓋，并將檢查情況及發現的問題形成工作記錄，由相關人員簽字確認，以確保道路養護中存在的問題能及時發現并解決。

（4）加強專項資金的使用和管理。建立健全專項資金管理制度和財務監控制度，對下撥的專項資金，項目主管部門應建立監督檢查機制，及時跟蹤資金使用情況，日常監管常態化。對于養護承包單位的養護款項，應在驗收完成后及時辦理支付手續，避免拖延滯后的現象。

（5）完善農村道路養護工作的長效機制。明確部門和人員崗位職責，綜合利用各種宣傳媒介及平臺，大力宣傳農村公路發展中的好經驗、好做法及涌現的先進集體和個人，為農村公路發展創造良好環境，形成人人愛護道路、人人監督養護的良好氛圍。

截止2019 年底，J 縣基本形成了以國省道干線公路為骨架，縣鄉道為干道，村道為支脈，干支相連、四通八達的公路網絡。在進行農村公路日常養護過程中，采取分級管理與日常巡查相結合的方式，積極開展農村公路養護管理工作，對已列入改造計劃的路線，進行保通保暢養護。針對績效評價發現的專項資金運用和養護過程中的問題，應采取切實可行的措施給予解決，推動交通強國試點項目落地，做好鄉村整形交通先行，將農村公路養護和精準脫貧相結合，建立全面的農村公路績效考核機制，深化農村公路管理養護體制改革。