青島市軌道交通運營客流低于預期原因分析及改進對策

徐澤洲 高洪振 魏金麗

(1.青島市城市規(guī)劃設計研究院，266071，青島；2.青島理工大學機械與汽車工程學院，266520，青島 ∥ 第一作者，高級工程師)

截至2020年底，青島市共開通運營6條軌道交通線路，運營里程246.2 km。2021年3月全網(wǎng)日客運量在60～70萬人次，平均客運強度在0.3萬人次/km左右，呈現(xiàn)客流總量和客運強度雙低局面。當前正值青島軌道交通三期建設規(guī)劃上報和國土空間規(guī)劃編制的窗口期，有必要全面剖析客流不及預期的原因，為后續(xù)線路建設選擇、城市規(guī)劃等提供依據(jù)。

1 青島市軌道交通運營網(wǎng)絡及客流特征

青島軌道交通2號線和3號線為主城區(qū)內的普線，客運強度在1.0萬人次/km左右；11號線和13號線為市域快線，按照城際鐵路程序報批、軌道交通制式建設，里程分別為58.4 km和67.6 km，約50%的線路位于主城區(qū)以外；1號線和8號線均于2020年底開通運營北段，其中，1號線北段位于主城區(qū)北部邊緣，8號線北段大部分位于市郊區(qū)。后4條線路的運營里程占總運營里程的80%，而客運量僅占總客運量的24%。

2 青島市軌道交通運營客流低于預期的原因分析

2.1 外部環(huán)境發(fā)展低于預期

1) 人口增長緩慢。根據(jù)2019年青島市統(tǒng)計公報，全市常住人口規(guī)模達到950萬人，同比增長1.12%。而國務院批復的城市總體規(guī)劃預測2020年全市常住人口規(guī)模達到1 200萬人，實際人口較規(guī)劃預期減少26.3%。人口增長慢是軌道交通客流低的最直接原因。

2) 公共交通出行比例低。通過交通綜合治理，交通運行狀況得到明顯改善。高德地圖數(shù)據(jù)顯示：青島高峰時段交通擁堵指數(shù)在全國的排名由2015年的第9位降到2019年的第20位。由于缺乏對小汽車擁有和使用的有效管理，中心城區(qū)小汽車交通出行比重長期高居35%左右，而公共交通出行比例卻徘徊在28%以下，低于城市綜合交通規(guī)劃預測的2020年達到35%的發(fā)展目標。

2.2 沿線土地開發(fā)建設進程滯后

本文引入POI(興趣點)業(yè)態(tài)數(shù)據(jù)和LBS(基于位置服務)云數(shù)據(jù)進行軌道交通客流與土地開發(fā)建設的耦合性分析。

2.2.1 POI數(shù)量與站點客流相關性分析

圖1為青島市軌道交通沿線POI點數(shù)與站點進站客流量關系圖。由圖1可見：POI數(shù)量與站點進站客流量呈正相關性，即軌道交通站點周邊POI點數(shù)越多則進站客流量越大；2號線、3號線均處于POI熱力較高區(qū)域，而8號線、11號線和13號線沿線的POI熱力較低。POI數(shù)量排名前10的軌道交通站點中有6個站點乘降量也在前10之列，重合度較高。

圖1 青島市軌道交通沿線POI點數(shù)與站點進站客流量關系圖

2.2.2 基于LBS云數(shù)據(jù)計算人口崗位與站點客流相關性分析

基于百度地圖海量定位數(shù)據(jù)(LBS云數(shù)據(jù))，運用合理規(guī)則和算法計算人口崗位數(shù)量。經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，2號線、3號線站點1 000 m半徑覆蓋范圍人口崗位密度高達2.5萬個/km2，而1號線、8號線、11號線和13號線覆蓋人口崗位密度較低，分別為1.28個萬/km2、0.17萬個/km2、0.33萬個/km2和0.65萬個/km2，人口崗位密度與軌道交通客流呈正相關關系。

通過以上兩種方法分析，8號線、11號線和13號線大部分線路位于市郊區(qū)，沿線土地開發(fā)建設滯后，POI數(shù)量少，人口崗位密度低，導致缺乏客流支撐，客流效益差。

2.3 站點周邊交通換乘體系不完善

為科學評估城市軌道交通與道路公交的協(xié)同關系，本文建立了城市軌道交通站點換乘指標評價體系，選取了便利性、可靠性、可達性、舒暢性、舒適性5個維度共15個評價指標(見表1)。對2號線、3號線和11號線(市區(qū)部分)的45個站點換乘指標進行綜合評價賦分，得60分以上的站點僅占38%。50%以上的站點換乘通道存在違規(guī)停車、道路設置不完善、占道經(jīng)營等問題，30%的站點換乘環(huán)境相對較差，20%的站點與道路公交站點銜接距離超過150 m。為進一步論證城市軌道交通接駁道路公交換乘距離與客流量的關系，以道路公交停靠站距離最近城市軌道交通站點出入口的距離變化來分析城市軌道交通客流量的變化敏感性。分析發(fā)現(xiàn)，如果換乘距離增加100 m，則臨近的城市軌道交通站點出入口客流下降2.47%；，如果換乘距離增加200 m，則臨近的城市軌道交通站點出入口客流下降3.56%。由此可知，青島市軌道交通站點周邊交通換乘體系不完善，降低了城市軌道交通的吸引力，導致接駁客流下降。

表1 城市軌道交通站點交通換乘評價指標

2.4 城市軌道交通線路行車間隔過大

通過對國內多個城市的軌道交通運營數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，城市軌道交通客流與線路行車間隔呈負相關關系，即：客流越大，行車間隔越小；反之亦然。為節(jié)省運營成本，大多城市對客流小的線路通常采取加大行車間隔的做法，從而導致惡性循環(huán)。

青島市軌道交通2號線、3號線高峰期行車間隔為3～4 min，服務水平尚可。其他4條線路高峰期行車間隔為5～10 min，平峰期行車間隔為7～16 min，加之快線站間距較大，站外銜接時間較長，導致全出行鏈總耗時長，降低了城市軌道交通吸引力。利用客流預測模型對青島市軌道交通運營線路進行敏感性分析發(fā)現(xiàn)，若8號線北段、11號線行車間隔降低2 min，則客運量增長3%～5%；1號線北段、13號線行車間隔降低2 min，則客運量增長5%～8%。

2.5 管理體制不健全

1) 設施建設方面：青島市軌道交通建設與交通接駁設施建設的主體單位不同。城市軌道交通建設單位對接駁設施的建設僅局限于線路征地范圍內，若不在城市軌道交通工程范圍內則無法建設。在建設程序上存在障礙，城市軌道交通選線僅限于線路本身，對于接駁設施并不納入選線范圍。接駁設施一般在工可階段進行選址，但部分接駁設施用地未納入法定規(guī)劃，往往因缺少規(guī)劃依據(jù)而導致落地難。

2) 票制票價方面：目前青島市道路公交人次票價約0.59元，遠低于濟南(1.17元)、武漢(1.15元)、合肥(1.00元)、南京(0.91元)、廈門(0.87元)、蘇州(0.81元)等同類城市[1]。城市軌道交通人次票價約2.05元，是道路公交的3.5倍，兩者票價不協(xié)同降低了城市軌道交通的競爭力。

3) 運營管理方面：青島市軌道交通和道路公交分屬于不同運營主體，在運營組織、發(fā)車安排等方面存在多方外部協(xié)調工作，難以建立一個整體性強、效率高、融合密切的一體化運營管理機制。

3 促進青島市軌道交通客流增長的對策

3.1 合理確定城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)模，優(yōu)化線路布局

在城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃階段，線網(wǎng)規(guī)模預測不能簡單地采用人口密度法、線網(wǎng)密度法進行預測，而應結合每個城市的實際交通需求，充分考慮網(wǎng)絡效益，并不是規(guī)模越大越好、密度越密越好。青島市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃中的市域快線14號線(主城至平度)和17號線(主城至萊西)，起終點區(qū)間幾乎沒有集中建設區(qū)，屬于典型的點到點服務線路，兩個衛(wèi)星城與主城之間的距離均在100 km左右，超出通勤客流出行范圍，預測遠期客運強度低于國辦發(fā)[2018]52號文要求的0.4萬人/km。考慮到主城至萊西之間的青榮城際鐵路已通車運營、主城與平度之間規(guī)劃有膠州—平度—萊州城際鐵路，可利用城際鐵路余能開辟市域列車來解決非通勤客流需求。因此，建議在新編線網(wǎng)中取消城市軌道交通制式的14號線和17號線。

3.2 科學論證城市軌道交通線路建設時序，優(yōu)先安排沿線建設項目

上海市軌道交通建設采取“先中心城區(qū)、后外圍組團”的建設時序，既解決了中心城區(qū)的交通擁堵問題，也提高了城市軌道交通客流效益，減輕了財政壓力[2]。青島市目前開通運營的6條軌道交通線中有4條屬于市郊線(段)，已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的運營效益低問題，存在較大社會風險。建議青島市即將上報的三期建設規(guī)劃應合理控制外部TOD(交通引導發(fā)展)線路，優(yōu)先選擇SOD(服務引導發(fā)展)線路。在建設項目安排上，應優(yōu)先出讓城市軌道交通沿線土地、安排建設項目，加強城市公共服務配套設施建設，提高入駐率，縮短客流培育時間。

3.3 落實TOD發(fā)展模式，優(yōu)化城市軌道交通沿線土地利用規(guī)劃

3.3.1 優(yōu)化土地利用功能

住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設計導則》(以下簡稱《導則》)提出：城市軌道交通影響區(qū)應以居住用地、公共管理與公共服務用地和商業(yè)服務業(yè)用地為主。其目的是保證城市軌道交通站點核心區(qū)擁有強大的客流。

通過將青島市規(guī)劃的約500個軌道交通站點與中心城區(qū)控制性詳細規(guī)劃進行疊加分析發(fā)現(xiàn)，站點1 000 m半徑覆蓋范圍的R類(居住)、A類(公服)和B類(商服)的用地占比約為63%，低于典型TOD發(fā)展城市約70%以上的水平。8號線、11號線和13號線較多站點周邊現(xiàn)狀存在大量非建設用地，甚至個別站點周邊城市規(guī)劃也無建設用地覆蓋。建議在本輪國土空間規(guī)劃中進一步優(yōu)化軌道交通站點周邊用地功能，增加R類A、類和B類建設用地比重。

3.3.2 適度提高開發(fā)強度

研究表明，在考慮交通和公共配套設施承載力以及日照等相關標準要求的基礎上，建議樞紐型城市軌道交通站點周邊用地開發(fā)的毛容積率為3.0～7.0，中心型站點的毛容積率為2.0～4.2，社區(qū)型站點的毛容積率為1.8～2.7[3]。《導則》提出了不同類型站點核心區(qū)(200 m半徑覆蓋區(qū))平均容積率在2.0～6.0之間。經(jīng)統(tǒng)計，青島市的軌道交通站點核心區(qū)規(guī)劃平均容積率約為2.15，低于《導則》和TOD發(fā)展成熟地區(qū)的經(jīng)驗值。建議在后續(xù)城市規(guī)劃中，劃分城市密度分區(qū)，適度提高站點周邊土地開發(fā)強度。

3.4 促進多元公共交通方式融合，提升城市軌道交通吸引力

城市軌道交通與小汽車交通的競爭體現(xiàn)在全出行鏈的總耗時上。由于城市軌道交通站點覆蓋面積有限，因此兩端銜接時間較長。通過對全國多個城市軌道交通接駁調查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，城市軌道交通兩端接駁時間占到總出行時間的40%左右。為充分利用城市軌道交通資源，應有效推進多網(wǎng)融合，壓縮兩端接駁時間。

1) 制定多網(wǎng)融合發(fā)展政策。出臺促進城市軌道交通與道路公交一體化實施意見，建立城市軌道交通接駁設施“三同時”機制，理順規(guī)劃、建設、報批和驗收等程序。

2) 組建多網(wǎng)融合協(xié)調機構。組建城市軌道交通運營企業(yè)和道路公交運營企業(yè)一體化綜合協(xié)調機構，研究通過收購、參股形式實現(xiàn)大公交公司之間的互通融合，遠期朝大交通管理體制改革方向推進。

3) 制定多網(wǎng)融合實施方案。優(yōu)化城市軌道交通沿線道路公交線路，實現(xiàn)網(wǎng)絡融合；構建無縫銜接、高效換乘的城市軌道交通樞紐體系，實現(xiàn)設施融合；建立基于里程的公共交通聯(lián)網(wǎng)票價、整合各種公共交通時刻表等措施，實現(xiàn)運營融合。

3.5 提高城市軌道交通自身規(guī)劃、建設和運營管理水平

硬件方面，適度增加車站出入口數(shù)量，加強與周邊建筑連通，延伸地下空間，通暢車站內部人行流線，完善功能性設施，避免“快線不快，斷在外圍”(如11號線)，減少人為換乘次數(shù)；軟件方面，對行車間隔、引導信息、安檢、購票、運營組織等方面給予必要完善。

4 結語

追本溯源，城市軌道交通建設的目的是解決人的交通出行問題，因此應以客流效益作為線網(wǎng)規(guī)劃、近期建設規(guī)劃的關鍵核心要素。土地利用決定了人口崗位，直接影響著城市軌道交通全生命周期的客流規(guī)模。青島市擁有全國獨一無二的大尺度、海灣型、離散式的城市空間結構，不具有“餅狀”城市人口崗位集聚的優(yōu)勢，所以在土地存量時代更應將增量用地優(yōu)先向城市軌道交通沿線布局，并適當提高開發(fā)強度。在青島市三期城市軌道交通建設規(guī)劃線路建成后，青島市運營的軌道交通線路里程將超過500 km，迫切需要打破政策“壁壘”，促進多元融合，提升換乘能力，縮短全出行鏈總耗時，實現(xiàn)城市軌道交通客運總量和客運強度的穩(wěn)步增長。