文化產(chǎn)業(yè)治理的制度維度

陳登源

摘 要：科學(xué)有效的制度設(shè)計(jì)是提高文化產(chǎn)業(yè)治理效能的根本保障。加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)治理的制度建設(shè)能夠提升政府的文化治理效能、維護(hù)國(guó)家文化安全、為文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力和支撐。文化產(chǎn)業(yè)治理的制度體系是一個(gè)由文化產(chǎn)業(yè)的管理體制及相關(guān)政策、法規(guī)構(gòu)成的制度生態(tài)。但在文化產(chǎn)業(yè)治理中制度建設(shè)面臨現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系不健全、文化產(chǎn)業(yè)管理體制不順、文化產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)體系不健全、文化產(chǎn)業(yè)投融資體制機(jī)制不健全等方面的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策，為提高文化產(chǎn)業(yè)治理效能提供制度保障。

關(guān)鍵詞：文化產(chǎn)業(yè) 治理效能 制度建設(shè) 高質(zhì)量發(fā)展

文化產(chǎn)業(yè)治理的制度體系是一個(gè)由文化產(chǎn)業(yè)的管理體制及相關(guān)政策、法規(guī)構(gòu)成的制度生態(tài)。為提高文化產(chǎn)業(yè)治理效能需要健全的制度環(huán)境、有效的制度安排和實(shí)施機(jī)制作為保障。當(dāng)前中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)立法和文化產(chǎn)業(yè)政策正逐漸走向成熟，為提高文化產(chǎn)業(yè)治理效能提供強(qiáng)大的制度支撐。但現(xiàn)行文化產(chǎn)業(yè)管理體制不順、文化產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)體系不健全等問(wèn)題，影響文化產(chǎn)業(yè)治理效能的提高。因此，應(yīng)從制度層面對(duì)文化產(chǎn)業(yè)治理進(jìn)行系統(tǒng)性創(chuàng)新，不斷優(yōu)化制度環(huán)境，才能為提高文化產(chǎn)業(yè)治理效能提供堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。

一、制度建設(shè)對(duì)提高文化產(chǎn)業(yè)治理效能的重要意義

（一）提升政府的文化治理效能

良好的制度是實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為提高文化產(chǎn)業(yè)治理效能提供了規(guī)范框架。政府應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)在文化產(chǎn)業(yè)治理的作用，為企業(yè)和市場(chǎng)提供高質(zhì)量的制度供給，為提高文化產(chǎn)業(yè)治理效能提供堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。因此，政府應(yīng)改革現(xiàn)行文化產(chǎn)業(yè)管理制度的不均衡，完善文化市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制、文化市場(chǎng)監(jiān)管制度、文化市場(chǎng)信用制度等，實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)管理制度供求的均衡，為市場(chǎng)主體和市場(chǎng)體系提供良好的營(yíng)商環(huán)境，提高市場(chǎng)主體的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、集約化、專業(yè)化水平。同時(shí)，政府還要深入探索文化產(chǎn)業(yè)治理制度安排所嵌入的制度環(huán)境，厘清自身文化職能，加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)治理能力建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新文化產(chǎn)業(yè)治理機(jī)制體制，提高政策杠桿對(duì)文化產(chǎn)業(yè)治理的適應(yīng)性。

（二）維護(hù)國(guó)家文化安全

國(guó)家文化安全是國(guó)家總體安全觀的重要組成部分，包括意識(shí)形態(tài)安全、價(jià)值觀念安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)安全、文化管理體制機(jī)制安全等。文化產(chǎn)業(yè)制度建設(shè)是維護(hù)國(guó)家文化安全的有力支撐。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，文化產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展水平較低，文化產(chǎn)品質(zhì)量不高，文化產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，文化產(chǎn)品知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)較弱;從國(guó)際來(lái)看，隨著全球化進(jìn)程的日益推進(jìn)，各種外來(lái)文化產(chǎn)品相繼涌入中國(guó)，深刻影響著人們的價(jià)值觀念、生活方式、社會(huì)行為等，這就不可避免地會(huì)帶來(lái)一定的文化安全風(fēng)險(xiǎn)，阻礙文化產(chǎn)業(yè)治理效能的提高。因此，加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)治理的制度體系建設(shè)，是維護(hù)國(guó)家文化安全的必然選擇。一是完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家文化安全工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”。這要求將黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為文化產(chǎn)業(yè)治理效能，提升國(guó)家文化安全風(fēng)險(xiǎn)防范能力。二是建立文化安全危機(jī)處理機(jī)制，完善國(guó)家文化安全制度，筑牢文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的安全屏障，提升國(guó)家文化安全體系在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，切實(shí)維護(hù)國(guó)家文化安全。

（三）為文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力和支撐

黨的十九大以來(lái)，中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。為推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，政府加強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革成立文化和旅游部，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合，推進(jìn)文化旅游治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并制定《國(guó)家級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)管理辦法》《關(guān)于促進(jìn)旅游演藝發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列政策為文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障。同時(shí)，堅(jiān)持法治創(chuàng)新，從立法層面為推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障。當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)行行政法規(guī)和部門規(guī)章存在立法層次較低、協(xié)調(diào)性與可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，無(wú)法適應(yīng)文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。因此，政府優(yōu)化制度供給，制定《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，并把其作為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本法，為推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)走向法治化、規(guī)范化發(fā)展道路。

二、文化產(chǎn)業(yè)治理中制度建設(shè)面臨的困境

（一）現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系不健全

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，文化產(chǎn)業(yè)資源的有效配置需要完整、健全的文化市場(chǎng)體系。市場(chǎng)和政府是文化產(chǎn)業(yè)資源配置的兩種主要方式，解決政府在文化產(chǎn)業(yè)治理中的“缺位”與“越位”現(xiàn)象，就要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，厘清政府與市場(chǎng)的邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)在文化產(chǎn)業(yè)資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，使文化產(chǎn)業(yè)資源配置得到最優(yōu)化。政府在文化產(chǎn)業(yè)治理中應(yīng)扮演好服務(wù)角色，而不應(yīng)該成為文化產(chǎn)業(yè)治理的主體。長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)管理采取過(guò)度干預(yù)的模式，按文化企業(yè)所有制性質(zhì)、規(guī)模大小和所屬區(qū)域等非市場(chǎng)化原則，制定相應(yīng)的文化產(chǎn)業(yè)政策來(lái)扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，人為地挑選出“贏家”和“輸家”。這就造成文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)主體缺位。本應(yīng)作為文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)主體而存在的文化產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)卻屬于文化事業(yè)單位，造成文化產(chǎn)業(yè)與文化事業(yè)的界限模糊，文化市場(chǎng)化程度較低。同時(shí)，文化產(chǎn)業(yè)存在資本錯(cuò)配，政府對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的資金扶持存在方向“游移”，主要傾向于國(guó)有文化企業(yè)或大中型文化企業(yè)，處于“扶強(qiáng)扶優(yōu)”狀況，使得它們更容易得到各級(jí)各類文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金或投資基金;而非國(guó)有文化企業(yè)特別是中小微文化企業(yè)沒(méi)有得到真正的及時(shí)扶持，只能“望梅止渴”，資金不足制約其發(fā)展壯大。因此，現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系不健全，導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)政策和資本錯(cuò)配，影響文化產(chǎn)業(yè)治理效能的提高。

（二）文化產(chǎn)業(yè)管理體制不順

深化文化產(chǎn)業(yè)管理體制創(chuàng)新是提高文化產(chǎn)業(yè)治理效能的制度保障。近年來(lái)，文化產(chǎn)業(yè)管理體制改革取得重大進(jìn)展，文化產(chǎn)業(yè)治理能力逐漸提高，但政府仍沒(méi)有根本改變傳統(tǒng)的“政府辦文化”的理念，在文化產(chǎn)業(yè)管理實(shí)踐中主要運(yùn)用一元文化管理行為，導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)管理體制不順。主要體現(xiàn)在：一是文化產(chǎn)業(yè)管理存在條塊分割、政企不分、多頭管理等問(wèn)題，尚未建立科學(xué)、統(tǒng)一、高效的文化產(chǎn)業(yè)管理體制，導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)部門各自為政，管理效率不高，文化市場(chǎng)管理混亂，多頭執(zhí)法現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。二是文化產(chǎn)業(yè)管理在市場(chǎng)監(jiān)管、財(cái)稅補(bǔ)貼、投融資、資本運(yùn)作等方面制度建設(shè)滯后，造成文化產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控能力不強(qiáng);三是文化產(chǎn)業(yè)管理模式單一，由于政府的干預(yù)引發(fā)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行政壟斷風(fēng)險(xiǎn)，制約文化生產(chǎn)要素在區(qū)域間的自由流動(dòng)，阻礙文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，破壞文化企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，文化產(chǎn)業(yè)管理體制不順阻礙了文化產(chǎn)業(yè)資源在不同地區(qū)、不同部門、不同行業(yè)之間的合理流動(dòng)與共享，影響文化產(chǎn)業(yè)治理效能的提高。