基于遙感技術的自然資源執法監察工作問題探析

謝優平，肖祥紅

（1.湖南省第二測繪院，湖南 長沙 410119）

為貫徹落實黨中央用最嚴格制度、最嚴密法治保護自然資源的精神，切實全面履行自然資源“兩統一”職責，全面聚焦山水林田湖草生命共同體的保護任務，及時發現各類違法違規行為，有效遏制耕地非農化、非法采礦等各類自然資源違法行為，做到早發現、早制止、嚴查處，維護自然資源開發利用和保護秩序，2020年初，湖南省自然資源廳優化提升自然資源執法監察工作和技術模式，在季度衛片執法的基礎上提出了月度衛片執法的工作思路，要求自然資源執法監察做到“早發現、早預警、早處置”[1-3]。總體工作思路為：通過全省遙感影像統籌提供年內不同時相、不同分辨率（0.5 m、1 m和2 m）的衛星影像數據，以三調數據為基底，每月度根據本輪影像（后時相）和上一輪影像（前時相）提取變化圖斑，月度、季度基于 2 m分辨率影像提取200 m2以上的變化圖斑，年度基于亞m級影像補充提取100 m2以上的變化圖斑，并套合綜合監管平臺中的管理數據（包括建設用地審批信息、不動產登記信息、生態紅線和規劃紅線數據等）。初步預判后，組織專業技術人員進行外業調查核實，確認變化圖斑的類型、面積、范圍和違法性質等情況；再根據外業調查核實情況，套合各類管理數據，形成違法圖斑任務清單，并推送給相關處室局。相關處室局根據問題任務清單分類形成處置意見，并通過綜合監管平臺推送到各市縣區政府，督促地方進行整改 處置。

根據上述工作思路，湖南省以耕地監測為核心，逐步擴大監測范圍；以全省遙感影像統籌成果為基礎，以變化圖斑智能提取技術為支撐，建立了“月發現、季小結、年總結”的工作機制，構建了湖南省“1+N”自然資源監測體系；以月度、季度、年度為監測周期，按照“變化全發現、問題全核實、任務全交辦”的工作思路，全面開展月度衛片違法監測。湖南省月度執法遙感監測工作流程如圖1所示。目前的監測內容包括違法用地、耕地數量、耕地非農化、耕地使用、農民建房、無證采礦、生態紅線等，監測成果為強化全省自然資源執法監察提供了有力的支撐，推進了全省自然資源監管的“智變、治變、質變”，監測方法與成效得到了人民日報、中國自然資源報、部宣教司、調查司等的高度肯定。湖南省第二測繪院為全省月度衛片執法監測承擔單位，為進一步提升新形勢下自然資源執法監察工作的水平，本文對目前全省執法監察工作存在的問題進行了探討分析，并提出了解決建議。

圖1 湖南省月度執法遙感監測工作流程圖

1 湖南省基于遙感的執法監察工作特點

1）建立同一張工作底圖。基于“1+N”衛星監測體系，將各類執法監察所需的基礎數據建立在同一張工作底圖上，在同一個參考系統下使用，便于數據的調用與分析。通過多源數據套合對比，保證了發現違法問題的準確性和一致性。

2）統一至同一監管平臺。將違法用地、占用耕地、無證開采、生態保護紅線等多項監測業務應用整合至湖南省自然資源綜合監管平臺，實現了省、市、縣3級辦公的互聯互通，暢通了業務渠道，簡化了工作流程，提高了辦事效率。

3）保持同一個工作步調。將各類執法監察工作有機地結合在一起，按照“圖斑推送下發、外業調查核實、整改處置意見提出、任務清查推送、違法查處整改、問題督察督辦”的統一工作流程，對大棚房清查整治、亂占耕地建房等不同執法監察工作內容采取不同的圖斑分類標準，在同一平臺分類下發，按不同要求處置，促進了執法監察各項工作向“總體統一、個體差異、互融互促”方向發展。

4）形成同一套運行機制。采用人工智能解譯的方式，將衛星監測成果按照不同的業務需求逐月提供給各級部門，并明確不同類型違法事件的處置方式。例如，執法監察部門根據監測結果查處面積大于1畝的違法用地；耕地保護部門根據動態監測結果實施耕地占補平衡工作，分類處理各類100 m2及以上新增建設用地占用耕地和永久基本農田的行為，每季度對未落實占補平衡的用地，一律凍結、扣減縣市區指標庫相應的耕地指標，指標扣完停止新增建設用地報批；用途管制部門根據監測結果規范整治農村亂占耕地建房行為等。監測體系厘清了各協作單位的工作內容和職責，由交辦問題向交辦任務轉變，形成了各級協同合作、上下聯動的工作機制，促進了地方管理效能的提升。

2 基于遙感的執法監察工作存在問題和解決建議

在“1+N”自然資源監測體系支持下，湖南省執法監察手段更加科學化，執法監察范圍進一步擴大，實現了100 m2以上違法事件的全面處置，工作效率有了顯著提高，但在工作實施初期還存在一些關鍵技術和問題亟需解決。

2.1 遙感影像基礎保障能力問題

目前變化圖斑的提取主要是基于不同時相的2 m、1 m、0.5 m分辨率光學遙感影像的更迭提取，按照“月清月結”的總體要求，衛星影像要按月度及時完全覆蓋推送。由于湖南省屬大陸性亞熱帶季風濕潤氣候，雨水較多，部分地區光學遙感影像常年獲取困難，且國產遙感衛星數量有限，目前全省2 m分辨率影像一年只能做到4次全覆蓋，重點區域（經濟活躍區、城郊地帶）也只能做到一年6次全覆蓋；0.5 m分辨率影像一年一次覆蓋，地面分辨率優于2 m的光學遙感影像平均每月僅能覆蓋湖南省約70%的國土面積，與月度全覆蓋的要求還存在一定差距。

為保證全省變化圖斑發現的全面性，需要進一步拓寬數據源頭，強化吉林一號、高景一號、WorldView（0.4 m）、GeoEye（0.4 m）等商業高分辨率衛星獲取影像的統籌采購，建立與基礎航空攝影的協同聯動機制；同時梳理分析近年來全省光學遙感影像云霧覆蓋嚴重區，采用具有云霧穿透能力的雷達遙感數據彌補光學遙感影像在監測中的不足[4-5]。另外，要加快全省衛星遙感影像云服務系統的完善和升級改造，進一步提升系統在影像調用、數據處理、疊加分析等方面的功能，確保監測影像提供的能力；還可嘗試統籌考慮地理區位特征、保護對象重要程度等因素劃定監測網格，逐步建立無人機低空遙感成果和實地調查舉證數據統籌匯交機制，匯集廳內各直屬單位以及電力、交通等部門組織獲取的無人機低空遙感資料，對于重點區域和重要對象，逐步綜合應用光學衛星遙感、雷達、無人機等多源數據開展執法監測。

2.2 變化圖斑智能解譯效果提升問題

傳統的變化圖斑提取是通過繁重的人工目視解譯來實現的，即通過前后影像“拉卷簾”的方式提取。為提高監測工作的效率和質量，2020年湖南省第二測繪院全力推進遙感影像智能提取技術的探索應用，通過“引進吸收+自主研發”的方式，形成了“影像預處理—智能提取—圖斑篩查與分類—半自動上圖—統計分析”的智能提取技術體系，大幅提高了變化圖斑的提取效率，查全率達到80%，準確率優于40%。2020年共提取約37萬個100 m2以上的變化圖斑，但在變化圖斑提取過程中，仍存在一定的人工干預工作量，特別是變化圖斑邊界勾繪和變化圖斑類型判別大多依靠人工，這在一定程度上影響了監管的及時性，需進一步強化技術攻關，提高變化圖斑提取的智能化水平。

遙感影像智能解譯一直是遙感領域的技術難題和研究熱點，在行業內已探討多年，一直沒有一個滿意的結果，目前主要的解決手段為利用影像的高光譜、利用影像的灰度值和通過“影像樣本庫”進行智能識別。目前的智能解譯手段是建立在“影像樣本庫”之上的，但由于世間萬物是千變萬化的，每個事物都有各自唯一的本質特征，因此建立一個比較完善、滿足智能提取的樣本庫非常困難，如一片草地在一年四季的變化中，其樣本就不同，林木、水田亦是如此。為解決上述問題，可以嘗試采用以下手段：①基于地理國情監測、三調、國土變更調查等基礎數據，在不進行外業調查的情況下，以最低成本批量化提取符合變化圖斑提取所需的海量樣本，并基于海量樣本庫反復訓練優化軟件算法、模型；②充分發揮遙感影像多波段通道的作用，分析提取各波段通道的光譜特征信息，輔以高光譜、雷達等多源遙感數據，實現多源特征信息協同的變化圖斑精準提取；③采用基于種子的小范圍像元聚類方法實現變化圖斑邊界的自動識別，快速自動精準勾繪圖斑邊界，減少大范圍復雜信息源的 干擾[6-8]。

2.3 管理服務數據快速統籌提供問題

變化圖斑提取后，套合綜合管理平臺的各種管理數據進行疊加分析，預判其是否違法；再推送至省、市、縣3級監管平臺，進行實地核實和處置。管理數據包括各種行政審批批文、規劃紅線、生態保護紅線信息等。由于省監管平臺剛剛成立，各種管理數據不是十分完善齊全，設施農用地、農民建房等部分市縣管理服務數據沒有及時推送到省監管平臺，導致提取的變化圖斑在缺乏管理信息的情況下不能準確預判：很多農民建房圖斑本身是有批文的合法變化圖斑，很多設施農用地只需備案、無需批文，有的推土不是進行開發建設，屬偽變化等。上述情況使得推送的圖斑遠大于實際違法圖斑，增加了后續環節的工作量，變化發現率全與預判準確度高存在一定的矛盾。

為解決該問題，可嘗試完善各類業務管理數據統籌機制，推進各地臨時用地、設施農用地、集體建設用地、農民建房等各類管理服務數據的及時匯交，通過變化圖斑與各類管理服務數據的疊加分析，提升室內合法性判別能力，對疑似違法圖斑去偽存真，減少后續環節的工作量，提高工作效率[9-10]。

2.4 各級執法監察人員協同配合問題

在湖南省各市縣的每個鄉鎮都設置有從事自然資源管理的國土資源所，他們對本轄區發生的各種經濟社會活動十分熟悉，對各種違法建設也很清楚，按規章制度應及時處置。自然資源執法監察工作不僅需要省級層面通過衛星監測的技術手段，倒逼地方政府做好問題整改處置，規范自然資源日常管理，還需要建立激勵和監管機制，充分調動基層工作人員在執法監察中的積極性、主動性，嘗試推行網格化管理政策，把全縣按鄉鎮或村級劃分為若干個片區，每個片區確定一名國土員或村鎮干部作為最小單元網格管理員，對土地利用情況進行動態巡查，同步推進人防與技防監管的結合[11-12]。

2.5 執法監察聯動機制建設問題

在我國僅有6個綜合執法部門，自然資源部只是一個行政部門，不是執法機構，也沒有行政執法職能。自然資源管理的許多方面，如農民建房管理執法權在農業農村辦公室，政策制定在自然資源部門，具體違不違法是地方政府說了算，這就造成了政令不暢。作為地方自然資源部門執法人員，對于土地違法案件的處置，移送了就已履職到位，處理屬于行政執法局、公安等其他部門，多部門參與如遇到渠道不暢通，主導方未充分發揮協調作用，參與方責任未落實到位，處置就難以及時實施到位。為促使省級層面發現的問題全面整改處置到位，可嘗試構建與紀檢監察、檢察、法院、公安、審計、社會誠信等部門的工作聯動和信息共享機制，形成強大的執法合力，及時向紀委監委和審計部門移交有遙感數據支持的違法線索，對于市場主體違法占用耕地10畝以上、永久基本農田5畝以上的一律移交檢察機關提起公益訴訟，對于未在法定期限內履行自然資源處罰決定的，依法及時向法院申請強制執行，落實對自然資源違法主體的社會信用聯合懲戒機制[13-14]。

2.6 地方執法監察基礎能力提升問題

地方執法監察隊伍一般在市一級都配備得較好，但在區、縣級往往存在執法監察人員、設備配備嚴重不足的現象。有的區、縣執法隊伍只有1～2人，有的編制人員雖然較多，但都未實際參與工作；有的執法隊存在普遍年齡較大，專業知識缺乏、老化、落伍，對遙感等現代監管技術手段不了解、不適應等問題；有的執法人員未經過正式培訓，對相關法律不精通、政策不熟悉；有的地方未配備執法車輛、執法記錄儀，執法流于形式；還有些地方未設執法監察機構，有些監察與執法分設后各自為政，對同一個違法問題溝通協調不夠，未形成合力。人員力量、設備的不足，導致地方監察執法機關疲于應付各類問題整改，主動巡查發現問題、主動辦案的時間較少，執法監察一體化實施同樣停留在紙上，未落實到行動中[15]。因此，不僅要完善執法監察的機制建設，而且要加強執法監察的隊伍建設和能力建設，投入足夠的工作經費，加強業務培訓，明確工作程序，提倡主動作為，把基層執法監察工作落到實處。

3 結 語

在基于遙感技術的“1+N”自然資源監測體系下進行執法監察工作，既要強化影像提供機制，如不斷增加衛星遙感影像的頻率和覆蓋面；又要繼續提升完善技術手段，如智能解譯的效果；還要完善現有的工作機制，消除一些不利的影響因素，加大執法監察隊伍建設、推進執法監察一體化，只有這樣才能進一步提高執法監察效能，強化自然資源保護，為社會經濟發展提供保障。