甘肅省天祝縣草原補獎政策實施效果

王樹青，徐 義，楊 坤

（1.甘肅天祝縣草原工作站，甘肅 天祝 733299；2.蘭州大學草地農業科技學院，甘肅蘭州 730020）

草地在我國生態環境保護和經濟社會發展中具有重要的戰略地位[1-2]。甘肅省作為全國六大草原牧區省份之一，擁有天然草原約1 790 萬hm2，占全國天然草原面積的4.6%[3]。天祝藏族自治縣是甘肅省九大牧業縣之一，有可利用草原面積39.14萬hm2，占全縣土地總面積的54.76%[4-5]。隨著社會經濟的不斷發展和人口的驟增，天祝縣飼養的牲畜數量急劇上升，進而導致草畜矛盾日益突出。同時，過度放牧及濫墾、亂采濫挖，造成草地可利用面積不斷減少[6-7]。草原退化加劇，生態環境惡化，草原生態系統服務功能下降，進而制約了當地畜牧業的可持續發展[8-9]。2009年天祝縣嚴重退化草地面積達到13.47萬hm2，占全縣天然草原總面積的31.65%[10]。草原的退化不僅制約了當地畜牧業的可持續發展，對人們的生產生活也帶來了顯著影響，嚴重威脅著我國的生態安全[11]。為保護草地資源，恢復草原生態服務功能，推動畜牧業可持續發展，從2011年起，天祝縣開始實施第一輪草原生態保護補助獎勵政策，2016年起啟動實施第二輪草原生態保護補助獎勵政策[12-13]。通過實施草原補獎政策，推行草原禁牧、休牧、輪牧和草畜平衡制度，劃定和保護基本草原，進而促進天祝草原生態環境持續穩步恢復。為進一步了解天祝縣草原生態補獎政策實施情況，基于天祝縣2012–2019年統計年鑒、農業和畜牧產業發展報告及典型區域草原補獎政策實施前后的相關數據等，從草地生產力及載畜量、生態效益、經濟效益和社會效益等方面，分析草原補獎政策實施效果，為牧區草原生態補獎政策的進一步有效實施提供實踐依據。

1 研究區概況與研究方法

1.1 天祝縣基本概況

甘肅省天祝藏族自治縣(102°01′–103°40′E，36°30′–37°35′N)位于甘肅省中部，祁連山東端，素有“河西走廊門戶”之稱。境內海拔2 040～4 873 m，年降水量265～630 mm，年蒸發量1 600 mm，年均氣溫?1～1.3℃，≥ 0℃積溫1327.2～1738.2 ℃·d，無絕對無霜期，植物生長期120 d 左右[14]。該縣是石羊河流域6條內陸河(金塔河、雜木河、黃羊河、古浪河、大靖河、西營河)和黃河流域2條外流河(大通河、金強河)的重要水源涵養區和水源補給區。該縣下轄14鎮5鄉，178個行政村，總人口23萬人，其中農牧業人口17.45萬人，占總人口的75.87%。有藏、漢、土、回、蒙古等28個民族，其中少數民族人口占總人口的37.1%，藏族人口占少數民族人口的81.7%。

天然草原是天祝藏族自治縣面積最大的地貌類型，其面積占全縣土地總面積的59.54%，是耕地面積的19.97倍，林地面積的1.8倍。全縣天然草原有溫性草原、山地草甸、灌叢草甸、疏林草甸和高寒草甸5種類型。其中灌叢草甸面積為13.20萬hm2，分布最為廣泛，占可利用天然草原總面積的33%；溫性草原面積為8.07萬hm2，山地草甸面積為8.14萬hm2，二者分布面積基本相當，各占可利用天然草原總面積的21%；高寒草甸面積7.27萬hm2，占可利用天然草原總面積的19%；疏林草甸面積2.33萬hm2，分布較少，約占可利用天然草原總面積的6%。天然草原主要植物種分屬49科158屬276種，以禾本科、莎草科和蓼科為主，其次為菊科、豆科、薔薇科和藜科。

1.2 數據采集及資料來源

為了解2011–2020年補獎政策資金分配狀況及其對草地質量和植被恢復情況的影響，通過整理補獎政策資金年度分配計劃表，獲得了天祝縣草原補獎政策資金分配狀況(表1)和草原補獎政策實施前后經濟發展情況(表2)。因祁連山自然保護區內全面禁牧，所以在祁連山自然保護區外的高寒草甸和典型草原兩類草地上進行草畜平衡監測，獲得了天祝縣禁牧區和草畜平衡區草原植被恢復情況(表3)。

表1 2011–2020年天祝縣草原補獎政策資金年分配狀況Table1 Distribution of grassland premium policy fundsin Tianzhu County from 2011 to 2020

表2 甘肅省天祝縣草原補獎政策實施前后經濟發展概況Table 2 General economic development situation before and after the implementation of the compensation award policy for Tianzhu County grassland,Gansu Province,China

表3 天祝縣禁牧區和草畜平衡區草原植被恢復情況Table3 Grassland vegetation restoration in theforbidden grazing areasand the grassland-animal balance areasacross Tianzhu County

總產草量以植被生長盛期(花期或抽穗期)的產量為準，于每年8月底采用樣方法，每個草地類型測定9個0.25 m2的樣方，對樣方內草本、半灌木及高大草本植物齊地面刈割，矮小灌木及灌木只刈割當年枝條，將刈割下的植物按照可食產草量(總產草量減去毒害草產量)和總產草量分別測定鮮重。將鮮草按可食用和不可食分別裝袋，并標明樣品的所屬樣地及樣方號、種類組成、樣品鮮重，待自然風干后再測其風干重。根據風干重計算該草地植物的重量干鮮比。將樣方內鮮草總產量和可食鮮草產量換算為單位面積產量，并按照干鮮比，分別計算單位面積風干重(kg·hm–2)。草原補獎政策實施后的草原載畜量相關數據來源于天祝草原站2011–2020年實地調查數據，獲得了天祝縣不同草地利用類型的載畜量。

2 草地補獎政策實施及其效果

2.1 草地補獎政策資金分配情況及其實施前后經濟發展概況

從2011 年開始，國家在內蒙古、新疆、西藏、甘肅等8個主要草原牧區省份率先建立草原生態保護補助獎勵機制，內容包括草畜平衡獎勵、禁牧補助、良種補貼、家畜良種補貼、生產資料綜合補貼和績效獎勵[15]。2016年，國家啟動實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策，政策內容調整為草畜平衡獎勵、禁牧補助和績效獎勵。天祝草原生態保護補助獎勵政策于2011年開始實施，至2020年結束已連續實施兩輪，政策覆蓋19個鄉鎮，落實草原禁牧面積10.67萬hm2，草畜平衡區面積28.47萬hm2(表1)。第一輪草原補獎政策補助標準為禁牧300元·hm–2、草畜平衡32.70元·hm–2、農牧民綜合補貼每戶500元，共補貼4.59萬戶，中央每年下達補助資金6 427萬元。新一輪草原生態保護補助獎勵政策于2016年開始實施，至2020年結束。禁牧補助標準為提高25.05元·hm–2、草畜平衡提高為17.55元·hm–2，中央每年下達補助資金4 898萬元。10年間中央財政已累計撥付草原補獎資金5.66億元，惠及農牧民群眾4.33萬戶17.4萬人，戶均補助每年1 128元。

通過調整種養結構，著力推行良種繁育，積極發展以草產業為主的后續產業，助推了畜牧業生產方式的轉變。通過政策引導，大力發展以暖棚養殖為主的設施畜牧業，實施規模養殖和舍飼育肥，進一步拓寬牧民增收渠道，增加牧民收入。天祝縣在兩輪補獎政策實施后，全縣實現地區生產總值47.91億元，是補獎政策實施前的2.2倍，年均增長9.19%；農業增加值達到12.15億元，是補獎政策實施前的3.28倍，年均增長14.12%；實現牧業增加值5.88億元，是補獎政策實施前的2.08倍，年均增長8.46%；農村居民人均可支配收入達到8 265元，比補獎政策實施前提高了4 253元，年均增長8.36%(表2)。

2.2 實施補獎政策后各類草原的初級生產力及載畜能力的變化

禁牧能夠恢復草地生態，提高植被蓋度[16]。從草原生態保護補助獎勵政策實施以來，禁牧區和草畜平衡區草原植被恢復效果顯著(表3)。監測數據顯示，高寒草甸禁牧區牧草平均蓋度比補獎政策實施前提高了10.1%，高度增加2.39 cm；草畜平衡區牧草平均蓋度比補獎政策實施前提高了10.7%。溫性草原禁牧區牧草平均蓋度比補獎政策實施前提高了9.7%，高度增長了3.5 cm；草畜平衡區牧草平均蓋度比補獎政策實施前提高了6.18%，高度增長了1.74 cm。

補獎政策實施后，高寒草甸類草原可食牧草產量增加了1 548.40 kg·hm–2，較補獎政策實施前提高了135.37%；山地草甸類草原可食牧草產量增加了431.57 kg·hm–2，干草總產達到20.27萬t，較補獎政策實施前提高了20.94%；灌叢草甸類草原可食牧草產量增加了942.39 kg·hm–2，較補獎政策實施前提高了63.3%；疏林草甸類草原干草總產達到5.85萬t，較補獎政策實施前提高了20.87%；溫性草原類草原可食牧草產量增加了23.85 kg·hm–2，干草總產達到5.72萬t，較補獎政策實施前提高了3.43%(表4)。補獎政策實施前，天祝縣可利用天然草原草畜平衡區可食牧草總產42.33萬t，理論載畜量45.10萬個羊單位(表5)。灌叢放牧林地可食牧草總產17.00萬t，理論載畜量18.11萬個羊單位；人工草地可食牧草總產10.46萬t，理論載畜量15.92萬個羊單位。全縣理論載畜量為79.13萬個羊單位，實際牲畜飼養量為153.53萬個羊單位，超載74.40萬個羊單位。

表4 天祝縣不同草原類型的初級生產力Table 4 Grassland productivity in Tianzhu County

表5 天祝縣不同草地利用類型的載畜量Table 5 Carrying capacity of different grassland types in Tianzhu County

兩輪補獎政策實施后，天祝縣不同草地類型可食牧草總產量均有較大提升。其中，草原草畜平衡區可食牧草總產增長了45.52%，產量達到61.60萬t；灌叢放牧林地區可食牧草總產增長了63.29%，產量達到27.76萬t；人工草地可食牧草總產增長了68.93%，產量達到17.67萬t；全縣可食牧草總產量增長了53.36%，產量達到107.03萬t。目前天祝縣牲畜飼養量為97.00萬個羊單位，雖然受氣候因素影響，但仍處于草畜平衡狀態。

草原生態補獎政策的落實，有效緩解了天祝草原生態保護與草畜產業發展之間的矛盾，改善了草地的生態服務功能，提高了草原的可持續發展能力，促進了區域生態環境局部好轉[17]。通過施行草原生態保護補助獎勵政策，全面推行草原禁牧、休牧、輪牧和草畜平衡制度，劃定和保護基本草原，促進草原生態環境穩步恢復；通過加快推動草牧業發展方式的轉變，提升特色畜產品生產供給水平，實施品牌提升計劃，成功被譽名“中國高原藜麥之都”、“中國高原食用菌之鄉”、“中國高原夏菜之鄉”。天祝白牦牛入選2019中國農業品牌目錄，天祝藜麥、天祝白牦牛入選“甘味”知名農產品區域公用品牌，促進了牧區經濟可持續發展；投入民生支出達39.7億元，占一般公共預算支出的87.6%，累計減貧1.43萬戶5.46萬人，86個貧困村全部脫貧，增強了農牧民的獲得感和幸福感；通過布局草原發展新產業，不斷拓寬農牧民增收渠道，逐步提高了農牧民收入水平；通過加快建設生態文明，為全面建成小康社會、維護民族團結和社會穩定作出了積極貢獻。

3 草原生態補償政策實施過程中存在的問題及建議

3.1 存在的問題

1)生態補償標準偏低。禁牧補助不能彌補禁牧或減畜的家庭收入損失，對農牧民的生產生活造成了一定程度的影響。

2)缺乏后續相關產業發展資金。為保護草原生態做出犧牲而搬遷出去的農牧民，目前僅依靠草原補獎資金難以支撐其進行轉產就業，容易造成返貧。

3)禁牧方式過于單一。目前的禁牧是完全性的禁牧，但是根據長期監測的結果，禁牧期過長對植被蓋度原本就較高的草原并不適宜，缺少牲畜的互動，草籽難以進入土壤，枯草影響新草生長等問題逐漸顯現。這一方面缺少牲畜采食造成枯死植物無法分解，引起原生植被退化，生物多樣性減少；另一方面植物枯死后造成易燃物增多，防火隱患增加。

3.2 建議

1)完善和提高現有草原補獎補償標準。為進一步加強草地生態恢復，在平衡禁牧下農戶收入水平和生態補償資金投入的基礎上確定草原補獎補償標準。

2)投入專項產業發展資金。加大移民搬遷后續產業扶持力度，積極引導牧民群眾由傳統放牧轉為從事二三產業，加快培育現代農業產業體系，大力發展高原綠色有機蔬菜、藜麥、優質牧草和以天祝白牦牛、高山細毛羊等為主的特色農牧業，助推畜牧業轉型升級，帶動農牧民就地轉產，保證轉移出的人口能夠有穩定的收入來源。

3)依托區域資源優勢，積極發展社區特色產業。為實踐“綠水青山就是金山銀山”的理念，實現生態生計雙贏，在積極引導農牧民參與生態修復、建設生態家園的同時，依托高原資源優勢，開發特色牦牛產品，發展高原蔬菜等產業，實現產業結構調整，通過多產業實現脫貧致富。

4)完善多種禁牧方式。一方面因地制宜開展完全禁牧，充分保障植被自然修復。另一方面，在適度的范圍內開展放牧活動。積極研究解決長期禁牧導致的生態負面效應，建立健全有效管用的禁放牧草原監督管理機制，更好地促進牧區生態文明建設和草畜產業健康發展。