杭州市青年居住空間及公共服務設施需求研究*

殷振軒 焦 健 王 德 劉振宇 張揚帆 歐陽琳欣 YIN Zhenxuan,JIAO Jian,WANG De,LIU Zhenyu,ZHANG Yangfan,OUYANG Linxin

0 引言

2017年以來，我國大城市掀起“搶人大戰”，快速吸納大量青年人口[1]。短時間內大量青年人口的涌入將對城市整體人口結構及其空間分布格局產生巨大影響，并進一步對城市人口管理及公共服務產生差異化需求。

受就業機會、住房成本等因素影響，外來青年的居住空間高度集聚于產業新城等城市核心區邊緣[2-4]，形成人口結構單一的社區，進而對城市公共服務設施供給帶來嚴峻挑戰。一方面，大量人口快速增加產生了龐大的公共服務設施需求，給政府造成巨大的建設壓力；同時，人口年齡結構單一導致公共服務設施的需求集中，而傳統的千人指標配置標準只考慮人口總體規模，忽視不同年齡結構需求的差異，無法有效指導人口結構單一社區公共服務設施的建設。另一方面，對公共服務設施的需求隨著人口生命周期的推進而改變[5]21，因此長期來看對公共服務設施的需求是不穩定的[6-7]，而人口結構單一的社區會產生尤為劇烈的需求變化，致使政府建設公共服務設施的意愿降低。新城公共服務供需矛盾不僅影響新城自身的發展，還會給整個城市造成影響。由于新城缺乏公共服務設施，核心區邊緣青年轉而在中心城區尋求公共服務，降低了城市中心公共服務效率，進一步影響整個城市公共服務水平，導致整體的生活質量下降，并最終影響城市對青年的吸引力。因此，需要識別青年集聚區域，并探討公共服務設施配置的應對策略。

人口年齡結構的空間分布及其變化趨勢對于公共服務設施配置的影響已經引起學者的普遍關注。在我國人口老齡化、少子化程度加劇及國家出臺“全面二孩”政策等背景下，國內學者在分析老年人和兒童現狀空間分布、預測其未來規模的基礎上，針對養老設施[8-10]和幼兒園、小學、中學[11-12]等年齡敏感型設施開展了廣泛討論并提出設施精細化配置的規劃建議?，F有研究主要遵循“預測規?！┙o側填補”的思路，但是公共服務設施配置是“供給”與“需求”相互調節的過程，單向從供給端“填空式”配置難以應對不斷增長、變化的需求，在缺乏對需求分布的引導下，一味地增加供給或將導致公共資源分配的空間失衡。因此，需要進一步研究人口年齡結構空間分異的形成機制，基于動態演進的視角，從公共服務設施需求變化的源頭進行調控。

青年人口的大量增長緩解了人口老齡化問題、推動了城市產業發展，但其引起的公共服務設施供需矛盾亦不可忽視?；诖耍疚囊哉憬『贾菔袨槔?018年公安實有人口數據，結合人口年齡金字塔的研究方法，分析人口年齡結構空間分布特征，識別青年①基于生命周期理論，本文將20—34歲的人口定義為青年，其剛開始參加工作、組織家庭，是生育兒童的主力軍，其人口規模決定著未來兒童的數量與未來人口走勢。居住集聚區域并討論其形成機制和影響，期望通過剖析供需矛盾的本質，提出公共服務設施配置的應對策略。

1 杭州市人口年齡結構特征

1.1 人口發展基本情況

近年來，杭州市的經濟社會持續快速發展，尤其是計算機、通信等新興產業發展迅猛，成為我國的“互聯網+”創新高地；同時，隨著承辦G20峰會等國內外重大會議與賽事，杭州市的國際地位不斷提升，城市建設水平顯著提高，城市競爭力迅速增強，人口規模快速增長。常住人口規模由2015年的901.8萬人迅速增長至2018年的980.6萬人（見圖1），常住人口年均增量不斷提高，尤其是2018年增長33.8萬人，排名全國第4。其中，常住人口自然增長量基本穩定，保持在5萬人左右，而機械增長量快速提高，從約8萬人增長至約28萬人，機械增長成為推動杭州市人口規模增長的主要原因，短期內涌入了大量人口。

圖1 杭州市常住人口變化Fig.1 Changes of permanent resident population in Hangzhou

1.2 人口年齡結構

本文采用杭州市2018年公安實有人口數據分析杭州市人口年齡結構。實有人口數據由公安部門逐人逐戶走訪調查獲得并定期更新，涵蓋轄區內實際居住的各類人口，具有較高的權威性、時效性和精度[13]。從實有人口的年齡結構構成來看（見圖2），杭州市人口年齡結構呈現人口老齡化和青年主導的特征。一方面，0—14歲人口占比為7.3%②由于新生兒數量登記相對困難，也不是公安管理關注的重點，幼兒人口數量可能偏少。，65歲及以上人口占比為11.5%，老少比達到1.58。根據聯合國人口年齡結構類型判斷標準，杭州市已步入老齡化社會。另一方面，15—64歲人口占比較高，尤其20—34歲的青年占比最大，達到30.6%。

圖2 2018年杭州市人口年齡金字塔Fig.2 Population pyramid of Hangzhou in 2018

其中，戶籍人口（占60.7%）與流動人口（占39.3%）年齡結構呈現顯著差異（見圖3）。戶籍人口呈現顯著的老齡化趨勢，0—14歲人口占比為10.47%，65歲及以上人口占比為17.70%，老少比達到1.69，20—34歲的青年僅占18.62%；而流動人口中20—34歲的青年占比高達49.12%，0—14歲和65歲及以上人口占比較低，分別只占2.40%和1.85%。流動人口中20—34歲的青年占杭州市青年的比例為63.10%，流動人口中的青年已成為杭州市青年的重要組成部分，對杭州市人口年齡結構構成起到重大影響，使杭州市老齡化趨勢得到很大的緩解。

圖3 2018年杭州市戶籍與流動人口年齡金字塔Fig.3 Household registered and floating population pyramid of Hangzhou in 2018

1.3 青年居住空間分布

統計各街鎮青年人口數量（見圖4），可以發現青年的居住空間分布呈現顯著的集聚特征，上城區、下城區和西湖區部分區域等老城區，街鎮青年人口數量相對較少；拱墅區、濱江區、江干區、余杭區、蕭山區等城市核心區邊緣，青年高度集聚，街鎮青年人口數量普遍超過2萬人；而隨著距中心城區距離的增加，青年人口數量逐漸減少，桐廬縣、建德市和淳安縣等城市遠郊區街鎮青年人口數量不足1萬人。

圖4 2018年杭州市20—34歲人口空間分布Fig.4 Spatial distribution of population age d 20-34 in Hangzhou in 2018

進一步分析戶籍青年和流動青年的空間分布，可以發現其集聚特征存在一定差異（見圖5-圖6）。戶籍青年的空間分布相對均衡，主要集中在濱江區、余杭區等，遠郊區也集聚了一定規模的戶籍青年人口；而流動青年高度集聚于核心區邊緣，尤其是下沙、臨平和江南3大副中心，顯著地加劇了青年居住空間分布的集聚現象。

圖5 2018年杭州市20—34歲戶籍人口空間分布Fig.5 Spatial distribution of household registered population aged 20-34 in Hangzhou in 2018

圖6 2018年杭州市20—34歲流動人口空間分布Fig.6 Spatial distribution of floating population aged 20-34 in Hangzhou in 2018

2 杭州市人口年齡結構類型特征

針對現階段我國大城市人口老齡化和少子化程度加劇，同時勞動年齡人口仍占主導地位的人口發展特征，本文結合人口金字塔的分析方法，聚焦勞動年齡人口的結構，分析人口發展趨勢，識別杭州市青年極化區域。

首先，基于生命周期理論，將勞動年齡人口細化為3個主要年齡段人口：（1）主力育齡人口（20—34歲），這些人口剛開始參加工作、組織家庭，是生育兒童的主力軍，其人口規模決定著未來兒童的數量；（2）成年中期人口（35—49歲），這些人口工作與生活基本穩定，處于撫育兒童的階段；（3）成年晚期人口（50—64歲），這些人口即將成為老年人口，是未來養老等設施的主要需求者。

其次，依據勞動年齡人口的變化趨勢，即主力育齡人口與成年中期人口的比值和成年中期人口與成年晚期人口的比值，劃分人口年齡結構③依據勞動年齡人口的變化趨勢，即主力育齡人口與成年中期人口的比值和成年中期人口與成年晚期人口的比值，可以組合得到9種相互關系。在此基礎上，將主力育齡人口、成年中期人口和成年晚期人口依次減少，呈現“正三角形”關系的人口年齡結構，定義為青年集聚型；將3類勞動年齡人口占比基本相同，關系為方形的人口年齡結構，定義為均衡型；將成年晚期人口顯著多于成年中期、主育齡人口，表現為“倒三角形”關系的人口年齡結構，定義為老齡化型。，得到3種類型：（1）均衡型人口年齡結構，即各勞動年齡段人口占比基本相似，未來人口將有序演替；（2）青年集聚型人口年齡結構，即主力育齡人口、成年中期人口和成年晚期人口依次減少，呈現“正三角形”的結構，青年人口占比較大，顯著多于其他年齡段人口，未來兒童出生量將大幅增加；（3）老齡化型人口年齡結構，即成年晚期人口顯著多于成年中期、主力育齡人口，表現為“倒三角形”的結構形式，未來青年人口減少，老齡化程度進一步加劇。在杭州市實有人口規模大于5 000人的187個街鎮中，共識別53個均衡型街鎮、51個青年集聚型街鎮和83個老齡化型街鎮（見表1）。

表1 杭州市人口年齡結構類型及主要參數Tab.1 Demographic types and main parameters in Hangzhou

從空間分布上看，3類人口年齡結構呈圈層式分布（見圖7），即由中心向外圍人口年齡結構呈現“均衡型—青年集聚型—均衡型—老齡化型”的變化趨勢。城市核心區（上城區、下城區、拱墅區）建設用地飽和、人口增速減緩，人口結構存在老齡化趨勢，但整體處于均衡的狀態。濱江區、江干區、余杭區、蕭山區等城市核心區邊緣，作為杭州市目前發展的重要引擎，涌入大量青年，年齡結構呈極化趨勢，尤其在下沙城、臨平城、江南城、余杭組團和大江東新城等新興產業集聚的區域，形成了青年占比超過40%的青年高度集聚型年齡結構（見圖8）。城市近郊如臨安區、富陽區和蕭山區等地區人口結構基本穩定。桐廬縣、建德市和淳安縣等城市遠郊區遠離杭州市的發展核心，呈現較為嚴重的老齡化趨勢。

圖7 杭州市人口年齡結構類型空間分布Fig.7 Spatial distribution of demographic types in Hangzhou

圖8 杭州市青年集聚區Fig.8 Young people's living space agglomeration in Hangzhou

3 青年空間集聚形成機制及其造成的公共服務設施供需矛盾

3.1 形成機制

對于杭州市等外來人口占比較高的大城市而言，人口遷移是影響城市內部人口年齡結構空間分異的主要因素。受產業發展、住房建設、交通條件、自身遷移意愿和遷移能力等多方面的影響，人口的遷出與遷入導致了城市人口年齡結構的空間分異，其中青年的遷移意愿和遷移能力顯著高于其他年齡段人口，形成青年居住空間集聚的現象。具體來看（見圖9），對于杭州市核心區（上城區、下城區及拱墅區）而言，其歷史文化底蘊豐厚，交通與公共服務便捷，集聚著經濟、文化資源，具有較強的人口吸引力，但由于人口密集、城市建設用地飽和、房價昂貴，人口機械增長規模較小，以自然演化為主，從而形成均衡的人口年齡結構。對于杭州市核心區邊緣（西湖、蕭山部分地區及江干、余杭、濱江區），一方面，隨著開發區、科創走廊等新興產業聚集區的建設，該區域成為大量外來就業人口的主要流入地；另一方面，由于大量新建商品住房，其對希望改善居住條件的青年也產生了較強的吸引力，從而形成青年集聚的年齡結構。杭州市近郊區（臨安區、富陽區和蕭山區部分區域）近年來經濟、產業逐漸發展，但總體仍處于發展起步階段，對人口吸引力較弱，基本處于人口遷入、遷出穩定狀態，從而形成均衡的人口年齡結構。遠郊區（桐廬縣、建德市和淳安縣）受自然條件限制不適宜大規模開發建設，經濟基礎薄弱，人口吸引力弱，勞動年齡人口和育齡人口大規模遷出，老年人口留守，加劇了遠郊人口老齡化趨勢，從而呈現出老齡化的年齡結構特征。

圖9 青年居住空間集聚形成機制Fig.9 Formation mechanism of young people's living space agglomeration

3.2 公共服務設施供需矛盾

由于青年對公共服務的需求相似，其在空間上的大量集聚，會對特定公共服務設施產生集中需求，傳統的千人指標配置標準只考慮人口總體規模，忽視不同人口年齡結構需求的差異，不能匹配青年高度集聚區域的特殊需求，尤其以托幼、小學等設施的供需矛盾最為突出。同時，隨著年齡的增長和生命周期的改變，青年對公共服務設施需求發生轉變，產生對休閑、娛樂、養老等設施的巨大需求，從而形成周期性劇烈變化的設施需求。這也是當前杭州市產業新城基本公共服務設施配置面臨的難題之一。采用組群存續法[5]23推演3種人口年齡結構類型的變化趨勢④組群存續法是預測人口年齡結構的常用方法之一，計算方法可參見文獻[5]23。但由于人口變化具有復雜性，即使采用組群存續法也無法完全準確地預測人口規模及其年齡結構。因此，在基于組群存續法預測人口變化的基礎上，本文主要分析對特定公共服務設施需求的變化趨勢，判斷特定公共服務設施的大致供需關系，而非精準預測。，可以發現，伴隨著生命周期的演變，杭州市下沙經濟技術開發區、大江東新城、余杭組團等青年高度集聚區將相繼迎來“嬰兒潮”“上學潮”，對育兒、醫療、教育等設施產生巨大的需求，相同人口規模的青年集聚型街鎮對幼兒園的需求將是均衡型街鎮需求的2.0倍，是老齡化型街鎮需求的2.9倍，傳統的千人指標配置標準難以匹配，政府將面臨巨大的公共服務設施供給壓力；而“潮退”之后，相應服務人口的減少又將導致政府花費巨資建設的幼兒、教育等設施的閑置，形成資源浪費，公共服務設施供給狀態將在“不足—過?！蛔恪遍g來回切換（見圖10）。

圖10 青年集聚區人口與教育設施需求變化趨勢Fig.10 Changing of population and demand for educational facilities in youth gathering area

4 規劃應對

4.1 治標對策:從動態演進的視角完善公共服務設施配置

杭州市核心區邊緣青年居住空間集聚帶來的公共服務設施供需矛盾是我國當前開發區、高新區等產業新城建設中普遍存在的問題，也是制約生活空間質量提升的重要因素之一。因此，在公共服務設施規劃、建設和管理時，需要考慮人口年齡結構和生命周期的動態演進，把握相應服務人口的時空分布，在時間和空間兩個維度上匹配需求與供給，實現精細化的公共服務設施配置。

一方面，城市公共服務設施規劃需建立動態追蹤和評估的規劃機制?；趯嵱腥丝凇⒋髷祿刃聰祿托路椒ūO測人口規模、分布及結構的變化，把握相應服務人口的動態需求，做出與當前和未來需求相適應的設施布局方案，并定期精細化評估住房供應、各類公共設施配置、市政交通保障等方面與人口及其年齡結構的匹配度，及時進行政策和規劃調整，動態投放各類設施，提升需求與設施在時空維度上的匹配。

另一方面，需要針對人口發展的不確定性和年齡結構的波動性，創新公共服務配置方法。首先，提高公共服務設施的共享性。一是從總體上統籌考慮公共服務設施配置，將具有聯動效應的設施共建共享，如醫療與養老、公共綠地與體育設施；二是加強各類設施的共享程度，如有條件開放學校的文體場館，為全體居民提供服務；三是考慮用地和建筑結構的兼容性[14]，建立公共服務設施相互轉化的機制，如將空置的小學轉化為中學；四是鼓勵相鄰而年齡結構具有差異的區域組建服務設施共建共享聯盟，共同建設公共服務設施，形成互補關系應對需求的變化。其次，增強公共服務設施的服務彈性，降低需求波動對公共服務設施的影響。在需求高峰時，采用低標準配置相應公共服務設施，滿足居民的基本需求，并輔以第三方服務；而在需求低谷時，采用高標準配置相應公共服務設施，提高公共服務的質量和水平，增強社區居民的幸福感和歸屬感。最后，在規劃公共服務設施時，預留機動指標，進行設施和空間留白，應對未來的各種發展可能。

4.2 治本對策:反思極化開發模式,引導人口合理分布

杭州市差異性的空間發展是造成青年在居住空間分布上不均衡的根本原因。這很大程度上源于新區的極化開發模式，即將有限的資源集中于某一地理空間，并加以政策傾斜，從而使資源、技術、信息、資金、產業等經濟活動快速集聚[15]。在極化開發模式下，杭州市下沙、大江東新城、余杭組團等城市產業發展戰略性平臺的產業、住房迅速發展，在短時間內吸引了大量青年，形成人口外來化、年輕化的極端居住空間。

因此，僅從動態演進的視角完善公共服務設施配置只能緩解公共服務設施供需矛盾，要根本解決這一問題，城市規劃需從人口結構角度對大規模、集中式、不均衡的建設模式進行反思，以免同樣問題重蹈覆轍。一方面，需平衡近、中、遠期城市核心區、近郊區、遠郊區發展政策，從人口結構的角度探討發展時序問題，引導產業適度集聚與分散，在產業薄弱地區發展特色產業，完善人口老齡化型區域住房建設、公共服務配置，促進青年的合理分布與流動；另一方面，積極在青年極化區域混合不同功能，配置不同公共服務設施，吸引其他年齡人群，調節人口年齡結構。

5 結語

本文以杭州市為例，發現在青年大量涌入的背景下，大城市的人口年齡結構呈現顯著的圈層狀空間分布的特征，尤其受就業機會、住房成本、公共服務設施供給等因素的影響，青年在城市核心區邊緣高度集聚，在局部區域形成青年高度集聚的年齡結構。青年的高度集聚會對托幼、小學等年齡敏感型公共服務設施產生巨大、波動、難以匹配的需求，致使公共服務設施的供給狀態在“不足—過?！蛔恪遍g來回切換，給政府造成設施配置壓力，并帶來巨大的社會資源浪費。

針對青年的居住空間高度集聚帶來的公共服務設施供需矛盾，本文提出兩點規劃應對策略。第一，伴隨生命周期的推進，公眾對公共服務設施的需求是動態變化的，需要建立基于人口變化的動態規劃機制，一方面，基于新數據和新方法監測人口規模、分布及結構的變化，把握相應服務人口的動態需求，并定期精細化評估公共服務設施與人口及其年齡結構的匹配度，動態地投放各類設施。另一方面，創新公共服務設施配置方法，提升設施的共享性和服務彈性，增強規劃的適應性，提高設施的利用效率，應對未來的各種發展可能。第二，極化開發模式是造成青年在空間分布上不均衡的根本原因。在這種開發模式下，局部空間得以迅速發展，但也造成城市公共服務設施供需矛盾增加等問題。因此需要反思極化開發模式，平衡近、中、遠期城市核心區、近郊區等的發展，混合不同功能，引導人口合理分布與流動。