國(guó)土空間規(guī)劃背景下上海新城建設(shè)的若干分析與思考

張 捷 肖宏偉 趙 民 ZHANG Jie,XIAO Hongwei,ZHAO Min

0 引言

新城理念始于英國(guó)，其思想淵源主要為霍華德的田園城市；新城建設(shè)的初始目的是為了應(yīng)對(duì)戰(zhàn)后大城市人口激增所帶來(lái)的用地緊張、交通擁堵等城市問(wèn)題[1]。隨著新城實(shí)踐從英國(guó)擴(kuò)展至全球，新城的內(nèi)涵也逐漸豐富，從早期疏解大城市人口的較單一目標(biāo)，發(fā)展為完善大城市的職能、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，以及提升大城市的效率和綜合競(jìng)爭(zhēng)力[2]等目標(biāo)。

我國(guó)的新城建設(shè)始于20世紀(jì)50年代，在前蘇聯(lián)集中統(tǒng)一的計(jì)劃體制和西方規(guī)劃理論的雙重影響下，主要是在一些大城市郊區(qū)建設(shè)工業(yè)衛(wèi)星城[3]。改革開(kāi)放以后，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)和土地制度改革的背景下，大城市的建成空間迅速擴(kuò)張，人口規(guī)模也急劇膨脹；至20世紀(jì)90年代末，北京、上海、廣州等大城市都已出現(xiàn)了空間局促、運(yùn)行效率下降等問(wèn)題。針對(duì)此情形，上海、北京先后在2001年和2004年的城市總規(guī)中明確提出新城建設(shè)，廣州也在2001版總規(guī)中提出構(gòu)建“星座式”城鄉(xiāng)布局結(jié)構(gòu)。此后，有很多大城市試圖以新城規(guī)劃建設(shè)來(lái)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。

2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情再次提醒人們，過(guò)度集聚易使大城市在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)陷于困境，而科學(xué)合理的城市布局結(jié)構(gòu)則有助于增強(qiáng)城市的韌性；因而新城作為大城市空間拓展和人口疏解的規(guī)劃建設(shè)手段再次受到關(guān)注。我國(guó)的新城建設(shè)已經(jīng)有較長(zhǎng)的歷史和豐富的經(jīng)驗(yàn)，但目前依然存在著功能定位模糊、發(fā)展動(dòng)力不足、品質(zhì)欠佳等問(wèn)題。在建立國(guó)土空間規(guī)劃體系和追求高質(zhì)量發(fā)展的當(dāng)下，對(duì)新城的發(fā)展歷程作回溯，并以上海為例探討新形勢(shì)下的新城建設(shè)思路，具有一定現(xiàn)實(shí)意義。

1 新城建設(shè)的緣起與演進(jìn)

1.1 田園城市淵源與解讀

第一次工業(yè)革命后，城市規(guī)模急劇膨脹，隨之帶來(lái)一系列環(huán)境問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題；政府不得不憑借公共衛(wèi)生立法而加以干預(yù)。同時(shí)一批社會(huì)賢達(dá)也在思考和探索如何改良當(dāng)時(shí)的病態(tài)社會(huì)；其中，霍華德在總結(jié)前人實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出田園城市理念和運(yùn)作構(gòu)想[4-5]。田園城市是人類對(duì)理想城市的諸多追求之一，其內(nèi)核在于城鄉(xiāng)和諧、人際和諧。在空間上，霍華德改變了城鄉(xiāng)分隔的點(diǎn)狀規(guī)劃思維，提出區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的規(guī)劃思路，在田園城市體系中充分結(jié)合城鄉(xiāng)的優(yōu)點(diǎn)。在功能上，應(yīng)對(duì)大城市過(guò)度集聚問(wèn)題，提出系統(tǒng)疏解的思路，即通過(guò)將大城市疏解為可生長(zhǎng)的、聯(lián)系便捷的核心—外圍城市群組，以實(shí)現(xiàn)城市系統(tǒng)的效率最優(yōu)（見(jiàn)圖1）。在管理上，田園城市既突出了土地收益歸集體所有，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體地位，通過(guò)政府統(tǒng)籌和開(kāi)發(fā)公司的協(xié)力運(yùn)作，保證土地增值應(yīng)用于城市開(kāi)發(fā)管理。

圖1 圈層拓展城市（左）與田園城市簇群（右）對(duì)比圖Fig.1 Comparison between the circle expanding city (left) and the garden city cluster (right)

霍華德及其追隨者所期望的是，以田園城市的成功實(shí)踐和逐步推廣來(lái)實(shí)現(xiàn)廣域的社會(huì)改革理想，包括在保證集體主義對(duì)社會(huì)公平底線約束的同時(shí)，滿足個(gè)人主義對(duì)自由和創(chuàng)造的追求。田園城市的理念和實(shí)踐深刻地影響了其后的新城建設(shè)和城鄉(xiāng)規(guī)劃，其合理內(nèi)涵與我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃改革的訴求亦具有一定共性。

1.2 國(guó)內(nèi)外新城建設(shè)演進(jìn)的大致階段

自英國(guó)第一代新城建立至今已有百余年，其間世界各國(guó)的新城建設(shè)實(shí)踐層出不窮；雖然各國(guó)所處的發(fā)展階段有所差異，但新城建設(shè)的演進(jìn)大致可以劃分為以下3個(gè)階段（見(jiàn)表1）。

表1 國(guó)內(nèi)外新城建設(shè)的3個(gè)階段Tab.1 Three stages of new town construction at home and abroad

1.2.1 新城初步發(fā)展階段

1900年代至1950年代，以英國(guó)的田園城市實(shí)踐和戰(zhàn)后的新城建設(shè)為代表，拉開(kāi)了新城建設(shè)的序幕。1902—1910年，霍華德進(jìn)行了萊曲沃斯、韋爾溫等田園城市建設(shè)的嘗試，取得一定成效。也有學(xué)者認(rèn)為其收效甚微[6]，但其探索價(jià)值和啟示意義應(yīng)不容置疑。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的英國(guó)百?gòu)U待興，尤其是大量復(fù)員軍人若都涌入倫敦等大城市，使得人地矛盾進(jìn)一步激化；因而1946—1949年間，在倫敦周圍興建了以哈羅為代表的第一代新城[7]。這些新城建設(shè)主要是為了疏解倫敦的人口，被稱為倫敦的衛(wèi)星城，但由于設(shè)定的人口規(guī)模較小，并存在產(chǎn)業(yè)配套欠缺等問(wèn)題，因而實(shí)際效用較為有限。

英國(guó)新城建設(shè)等規(guī)劃實(shí)踐產(chǎn)生了廣泛的國(guó)際影響力，其中也包括對(duì)我國(guó)的影響。如1946年的大上海都市計(jì)劃就曾明確提出在郊區(qū)建設(shè)衛(wèi)星城，以疏解城市人口。1949年中華人民共和國(guó)成立后，在前蘇聯(lián)的幫助下，中國(guó)開(kāi)始了工業(yè)化進(jìn)程，1950年代曾在若干大城市郊區(qū)興建工業(yè)衛(wèi)星城。

1.2.2 新城快速發(fā)展階段

1950年代至1970年代，西方各國(guó)進(jìn)入戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)繁榮期，城市也快速發(fā)展，新城建設(shè)邁向一個(gè)新的階段。以密爾頓?凱恩斯為代表的英國(guó)第三代新城取得較好的職住平衡效果，不僅分擔(dān)了大城市人口壓力，還成為地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心。法國(guó)則于1960年代在巴黎周圍興建5個(gè)新城，以疏解巴黎大區(qū)人口，同時(shí)帶動(dòng)塞納河兩岸的軸向發(fā)展。1957年日本也開(kāi)始了千里新城的發(fā)展計(jì)劃，城市建設(shè)從住宅建設(shè)向新城開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變。此外，美國(guó)、德國(guó)、荷蘭等國(guó)家也進(jìn)行了若干新城開(kāi)發(fā)建設(shè)[8-9]。

1970年代至2000年代，西方國(guó)家的大規(guī)模產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張轉(zhuǎn)移使得大量發(fā)展中國(guó)家獲得了城市發(fā)展的動(dòng)力。我國(guó)自1978年實(shí)行改革開(kāi)放政策以后，經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，新城建設(shè)亦迅速推進(jìn)。在這一階段，深圳設(shè)立了蛇口、八卦嶺等工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和華僑城、沙角頭鎮(zhèn)等綜合功能區(qū)，其開(kāi)發(fā)模式具有新城的某些特征。至1990年代，北京、上海、廣州等大城市都面臨著城市規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，新城建設(shè)隨即被提上了議事日程。例如，北京2004版總規(guī)提出建設(shè)11個(gè)新城，以遏制建成區(qū)蔓延，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[10]；上海2001版總規(guī)確立了“中心城—新城—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)”4級(jí)空間結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)建設(shè)11個(gè)新城，以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[11-12]；廣州則以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)主導(dǎo)的大型綜合性社區(qū)形式，開(kāi)啟了郊區(qū)新城建設(shè)[13]。

1.2.3 新城調(diào)整發(fā)展階段

1970年后，隨著西方各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，主城區(qū)人口壓力減小甚至出現(xiàn)“空心化”等現(xiàn)象；而新城經(jīng)過(guò)數(shù)十年發(fā)展后，也開(kāi)始出現(xiàn)衰退現(xiàn)象。總體而言，西方的新城建設(shè)逐漸進(jìn)入調(diào)整發(fā)展階段。1978年，英國(guó)頒布《內(nèi)城法》，正式終結(jié)了新城的國(guó)家統(tǒng)籌建設(shè)[14]；為推動(dòng)新城復(fù)興，英國(guó)政府于2019年宣布成立新城基金，以幫扶100個(gè)老鎮(zhèn)，其中哈羅、密爾頓?凱恩斯等早期新城赫然在列。在日本也有類似情形，如為了幫助多摩新城應(yīng)對(duì)人口老齡化和設(shè)施老齡化的雙重困境，2018年出臺(tái)了《多摩新城振興指南》，旨在實(shí)現(xiàn)“豐富生活和地域活力”的目標(biāo)。

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的新城規(guī)劃建設(shè)方針有所調(diào)整，包括更注重新城的質(zhì)量而非數(shù)量。如《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》將新城數(shù)量減至5個(gè)。《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱“上海2035”）也將新城數(shù)量減至5個(gè)，但對(duì)新城建設(shè)提出了更為明確和更高的要求。

總的來(lái)看，新城建設(shè)演進(jìn)根植于霍華德提出的“田園城市”思想，旨在解決大城市人口經(jīng)濟(jì)過(guò)度集中所帶來(lái)的問(wèn)題[15]，而其實(shí)質(zhì)是人類對(duì)理想城市的追求。在人本主義視角下，一切物質(zhì)性建設(shè)都有著社會(huì)意義和社會(huì)影響，物質(zhì)性與社會(huì)性辯證統(tǒng)一，提示我們?cè)谖镔|(zhì)性建設(shè)事業(yè)中要有社會(huì)責(zé)任感及秉持正確的規(guī)劃理念。

2 上海新城建設(shè)現(xiàn)狀分析

上海新城建設(shè)是我國(guó)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)行本土化探索的典型案例。本文對(duì)上海新城建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

2.1 現(xiàn)狀概況

2.1.1 空間發(fā)展?fàn)顩r

21世紀(jì)以來(lái)，上海官宣的新城數(shù)量從11個(gè)逐步減到5個(gè)（見(jiàn)圖2）。從空間特征看，1997—2015年上海的建成空間拓展以中心城蔓延為主，新城建設(shè)為輔。從“上海2035”設(shè)定的五個(gè)新城的空間發(fā)展?fàn)顩r看，嘉定、松江新城在各階段的建成區(qū)規(guī)模均較大，發(fā)展基底較好，而南匯新城在近10年間的空間拓展最為迅速。

圖2 1997年（左）、2006年（中）、2015年（右）上海市用地現(xiàn)狀圖對(duì)比Fig.2 Comparison of land use status in Shanghai in 1997 (left),2006 (middle) and 2015 (right)

2018年夜間燈光圖直觀反映了上海建成空間的現(xiàn)實(shí)情形。從新城和中心城區(qū)的關(guān)系來(lái)看，5個(gè)新城與中心城區(qū)幾何中心距離均在20 km以上，其中距離最近的嘉定新城為28 km，距離最遠(yuǎn)的南匯新城為50 km。除了嘉定、松江與中心城區(qū)拓展空間聯(lián)系密切以外，其他新城建成空間均相對(duì)獨(dú)立。聚焦到各新城內(nèi)部，僅南匯新城北側(cè)存在大面積暗區(qū)，其他4個(gè)新城的潛在增量開(kāi)發(fā)空間均很有限（見(jiàn)圖3）。

圖3 2018年上海夜間燈光圖Fig.3 Night lighting of Shanghai in 2018

2.1.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

筆者將2018年上海市現(xiàn)存企業(yè)按成立時(shí)間劃分為4個(gè)階段，以反映不同時(shí)期新城對(duì)產(chǎn)業(yè)的承接吸聚能力（見(jiàn)圖4）。1990年以前成立的企業(yè)絕大部分聚集在中心城區(qū)及黃浦江以西，這一時(shí)期新城對(duì)于產(chǎn)業(yè)的承接能力較弱，僅是擁有距離優(yōu)勢(shì)的松江、嘉定集聚了較大數(shù)量的企業(yè)；1991—2000年，隨著浦東開(kāi)放，大量企業(yè)在浦東落戶（不包括目前的南匯新城地域）；而嘉定、松江等距離中心城區(qū)較近的新城均新增了大量企業(yè)，青浦新城也獲得了較大發(fā)展。2000年以后，隨著新城建設(shè)的聚焦和發(fā)展政策的逐步落實(shí)，臨港新城開(kāi)始集聚起大量企業(yè)，其余新城亦保持著高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。2009年后，奉賢現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)開(kāi)始轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展新興醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)；2011年通過(guò)的上海“十二五”規(guī)劃將臨港新城更名為南匯新城，并提出大力發(fā)展南匯新城。其間，奉賢、南匯新城的企業(yè)增量明顯增加，而嘉定、青浦、松江新城的企業(yè)增量與前10年基本持平。

圖4 不同成立時(shí)間上海企業(yè)布局核密度分析圖Fig.4 Kernel density of Shanghai enterprises at different time of establishment

2.1.3 公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展?fàn)顩r

從現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施POI所展示的空間形態(tài)看，醫(yī)療、教育設(shè)施“一核多心”的市域分布格局已初步形成，但游憩①此處的“游憩”設(shè)施，是指高德地圖興趣點(diǎn)（points of interest，即POI）定義為“風(fēng)景名勝”的設(shè)施。、文體設(shè)施仍呈現(xiàn)強(qiáng)中心態(tài)勢(shì)，新城與中心城區(qū)的差距很大（見(jiàn)圖5）。南匯新城由于起步較晚，各項(xiàng)設(shè)施數(shù)量均少于其他新城。值得注意的是，雖然在醫(yī)療、教育、文體等設(shè)施配置方面，新城是其所在城區(qū)的絕對(duì)核心，但在游憩設(shè)施上卻出現(xiàn)一定的“偏心”現(xiàn)象，如青浦區(qū)的朱家角古鎮(zhèn)，松江區(qū)的佘山森林公園、上海歡樂(lè)谷及其周邊的游憩配套設(shè)施，均比新城主城區(qū)內(nèi)部更有優(yōu)勢(shì)，這與其區(qū)塊的主體功能設(shè)定有關(guān)。

圖5 2021年上海公共服務(wù)設(shè)施核密度分析圖Fig.5 Kernel density of public service facilities in Shanghai in 2021

2.2 新城有關(guān)的若干問(wèn)題

2.2.1 關(guān)于功能定位

長(zhǎng)期以來(lái)，上海各新城的功能定位的表述在不斷變化（見(jiàn)表2）。21世紀(jì)的前10年，對(duì)于各新城的定位較為強(qiáng)調(diào)其共性的片區(qū)核心服務(wù)職能；在“十五”期間曾非常強(qiáng)調(diào)差異化發(fā)展，如“一城九鎮(zhèn)”的一城（鎮(zhèn)）一貌打造，但主要是關(guān)注城市風(fēng)貌和居住功能。“十二五”以后，有關(guān)政策文件對(duì)各新城提出具體的發(fā)展定位指引；但從時(shí)間維度看，各新城的區(qū)域職能定位較不穩(wěn)定，同時(shí)橫向間的相似度也高。例如嘉定新城在“十二五”規(guī)劃中的定位為“長(zhǎng)三角綜合性節(jié)點(diǎn)城市”，而隨后的“上海2035”總規(guī)是“滬寧廊道上的節(jié)點(diǎn)城市”，“十四五”規(guī)劃的表述則是“滬蘇合作橋頭堡”。可見(jiàn)，一是表述多變，二是語(yǔ)義不清（如“節(jié)點(diǎn)城市”的定義）。功能定位的不清晰、不連續(xù)可能會(huì)導(dǎo)致新城難以形成持續(xù)發(fā)展的動(dòng)能，而區(qū)域定位的趨同則會(huì)引起同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)的加劇。

表2 新世紀(jì)以來(lái)上海新城定位引導(dǎo)變遷Tab.2 The orientation and guidance changes of new towns in Shanghai since the 21st century

2.2.2 產(chǎn)業(yè)集聚度和經(jīng)濟(jì)績(jī)效有待提高

金融管理、設(shè)計(jì)研發(fā)等高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和航天裝備制造、核心零部件制造等先進(jìn)制造業(yè)，是上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方向（見(jiàn)圖6）。由于中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和各新城的持續(xù)發(fā)力，市域產(chǎn)業(yè)布局正在趨于均衡，但先進(jìn)產(chǎn)能在新城的集聚還很不夠，導(dǎo)致某些新城的發(fā)展動(dòng)力不足。目前高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在嘉定、奉賢、南匯新城的集聚較為顯著，南匯新城滴水湖區(qū)域承載的新型貿(mào)易、跨境金融、航運(yùn)服務(wù)等功能初具規(guī)模；但中心城區(qū)在高端服務(wù)業(yè)方面仍占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

圖6 高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)布局核密度分析圖Fig.6 Kernel density of high-end producer services and advanced manufacturing enterprises

此外，新城建設(shè)的框架都鋪展較大，產(chǎn)業(yè)集聚度偏低，土地使用的總體產(chǎn)出效率不高。以嘉定新城為例，工業(yè)用地規(guī)模已經(jīng)很大，但低效用地占比高，研發(fā)用地占比較低；2020年嘉定新城建設(shè)用地占全區(qū)建設(shè)用地近40%，但實(shí)現(xiàn)的稅收僅占全區(qū)的23%。

2.2.3 建設(shè)品質(zhì)有待改善

建成環(huán)境的優(yōu)劣直接影響新城對(duì)于生產(chǎn)要素和居民的吸聚能力，當(dāng)前上海新城的建設(shè)水平和品質(zhì)存在不均及短板問(wèn)題。如在交通設(shè)施方面（見(jiàn)圖7），嘉定、松江等發(fā)展較早的新城路網(wǎng)密度與線網(wǎng)密度均相對(duì)較高，而南匯、青浦新城的公交線網(wǎng)密度顯著低于路網(wǎng)密度，以至于難以通過(guò)線網(wǎng)密度來(lái)辨識(shí)新城中心區(qū)。

圖7 路網(wǎng)密度與公交線網(wǎng)密度分析圖Fig.7 Density of road network and density of public transport network

量化分析可進(jìn)一步反映新城與中心城區(qū)的交通服務(wù)差距。“上海2035”設(shè)定的路網(wǎng)密度目標(biāo)為：2035年新城與中心城區(qū)均達(dá)到8 km/km2，目前中心城區(qū)已經(jīng)達(dá)標(biāo)，而南匯新城僅達(dá)標(biāo)39.00%；公交覆蓋率方面，嘉定、松江、奉賢的普通公交覆蓋率較高，高于市域平均水平。“上海2035”提出，至2035年軌交站點(diǎn)600 m覆蓋率主城區(qū)達(dá)到40.00%，新城達(dá)到30.00%；而當(dāng)前800 m軌交覆蓋率，中心城區(qū)已達(dá)到58.79%，是發(fā)展最好的奉賢新城的近3.8倍，南匯新城的軌交覆蓋率目前尚不足2.00%。地鐵建設(shè)的門檻很高，郊區(qū)及新城的地鐵站點(diǎn)覆蓋率較低有其合理性，但常規(guī)公交的差距似不應(yīng)該太大（見(jiàn)圖8）。

圖8 上海新城公交概況Fig.8 Overview of public transport in Shanghai new towns

3 國(guó)土空間規(guī)劃背景下上海新城建設(shè)思考

黨的十八大以來(lái)，在生態(tài)文明理念的指導(dǎo)下，我國(guó)的發(fā)展建設(shè)進(jìn)入提質(zhì)增效、結(jié)構(gòu)調(diào)整的新時(shí)代；傳統(tǒng)的追求規(guī)模和速度的城鄉(xiāng)規(guī)劃已經(jīng)結(jié)合“多規(guī)合一”的落實(shí)，演變?yōu)樯鷳B(tài)優(yōu)先、全域統(tǒng)籌的國(guó)土空間規(guī)劃。新的規(guī)劃體系的建構(gòu)是基于新時(shí)期的發(fā)展訴求，對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃體系的“揚(yáng)棄”過(guò)程，其技術(shù)邏輯應(yīng)是充分整合發(fā)揮傳統(tǒng)規(guī)劃在空間規(guī)劃中的功效[16]。新城建設(shè)的核心理念是全人類的共同財(cái)富，在國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立和監(jiān)督實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)充分汲取和傳承新城建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃理念、空間模式和運(yùn)作策略，尤其要充分彰顯其在區(qū)域空間協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)建設(shè)品質(zhì)和社會(huì)和諧發(fā)展等方面的重要價(jià)值。這既是五個(gè)新城的課題，也是全市各類各級(jí)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的共同目標(biāo)。

3.1 兼顧城市職能和區(qū)域職能

當(dāng)前上海新城發(fā)展和以往最大的區(qū)別在于新城站位的提高，強(qiáng)調(diào)新城要發(fā)展為“獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市”，并融入長(zhǎng)三角區(qū)域城市網(wǎng)絡(luò)。因此，新城的目標(biāo)定位必須綜合考慮上海和長(zhǎng)三角兩方面的發(fā)展訴求和相應(yīng)的新城職能。

站在上海的角度，基于生態(tài)文明建設(shè)的大背景和城市治理現(xiàn)代化的要求，繼續(xù)以主城區(qū)向外蔓延的“攤大餅”方式拓展已極不可取，因而新城建設(shè)將是上海突破空間發(fā)展困境的關(guān)鍵舉措之一。而新城要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須充分挖掘自己的資源稟賦，因地制宜地加快特色功能聚集，進(jìn)而提升自身的綜合實(shí)力，強(qiáng)化城市功能的綜合性和“獨(dú)立性”，以體現(xiàn)其城市職能。

站在長(zhǎng)三角的角度，五個(gè)新城環(huán)繞主城區(qū)布置，一方面可以承接內(nèi)部擴(kuò)散資源，另一方面也可以集聚外來(lái)資源；更為重要的是，這些新城作為上海全球城市的組成部分，需要精準(zhǔn)定位和培育若干區(qū)域職能，最終成為區(qū)域的專業(yè)化中心。根據(jù)既定的政策目標(biāo)，五個(gè)新城的輻射和服務(wù)區(qū)域的能力培育是本質(zhì)性訴求，同時(shí)也是評(píng)判新城功能建設(shè)成效的主要標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 高效發(fā)展和能力培育

2021年2月發(fā)布的《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《實(shí)施意見(jiàn)》”），對(duì)上海新城發(fā)展提出的目標(biāo)是：到2025年，五個(gè)新城常住人口達(dá)到360萬(wàn)，新城所在區(qū)GDP達(dá)到1.1萬(wàn)億元。以2019年上海的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)而言，相當(dāng)于五個(gè)新城集聚了上海15%的人口，創(chuàng)造29%的產(chǎn)出。這也意味著新城發(fā)展必須高效。因而新城的未來(lái)發(fā)展必須摒棄粗放發(fā)展模式，著力提升空間品質(zhì)、挖掘存量潛力和提高產(chǎn)出效率。具體舉措可包括推進(jìn)新城主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的能級(jí)提升和集群式發(fā)展，借助“一城一名園”等產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地的集約化利用，并及時(shí)騰退低效用地。

在強(qiáng)調(diào)新城獨(dú)立性的同時(shí)，仍需要把握好新城與主城區(qū)的關(guān)系。作為超大城市空間外拓的承載地域，其高效發(fā)展有賴于持續(xù)承接主城區(qū)的先進(jìn)產(chǎn)能擴(kuò)散或轉(zhuǎn)移。此外，在新城的發(fā)展培育期，需在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源配置上予以適度傾斜；要注重新城的“獨(dú)立”能力培育，以逐漸形成與主城既相互獨(dú)立又相互協(xié)作的良性發(fā)展格局。

3.3 激活內(nèi)生動(dòng)力和營(yíng)造特色

要確保新城的基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)有相當(dāng)?shù)奈Γǜ咂焚|(zhì)公共服務(wù)、社區(qū)配套和住房體系等方面的完善，堅(jiān)持“人—城—產(chǎn)”的綜合謀劃；要使新城的生活服務(wù)水平不低于、甚至高于中心城區(qū)，但生活成本顯著較低，并有就近的合適就業(yè)崗位，唯此才能真正激活新城的內(nèi)生動(dòng)力。除了自身優(yōu)化建設(shè)，還應(yīng)注重與周邊功能區(qū)域的協(xié)作，如青浦新城與朱家角古鎮(zhèn)的聯(lián)動(dòng)，可以充分借助朱家角古鎮(zhèn)的江南水鄉(xiāng)傳統(tǒng)特質(zhì)，避免新城在相關(guān)領(lǐng)域的低效及重復(fù)建設(shè)。

只有當(dāng)新城培育起自身特色和優(yōu)勢(shì)，才能在真正意義上實(shí)現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立發(fā)展。新城內(nèi)部功能配置需要強(qiáng)調(diào)綜合和完善，但在大區(qū)域中應(yīng)承擔(dān)不同的專業(yè)化分工，才會(huì)具有核心競(jìng)爭(zhēng)力。在營(yíng)造特色的過(guò)程中，既要立足自身和找準(zhǔn)方向，挖掘生態(tài)、歷史、產(chǎn)業(yè)等特色資源，同時(shí)也要充分借助和發(fā)揮獨(dú)特的區(qū)域性優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)與長(zhǎng)三角其他城市的差異化競(jìng)爭(zhēng)和互補(bǔ)發(fā)展。

3.4 完善運(yùn)作機(jī)制和提升治理能力

新城建設(shè)本質(zhì)上是公共政策行為，因此新城發(fā)展成功的關(guān)鍵是新城建設(shè)的體制機(jī)制創(chuàng)新和治理能力提升。首先要協(xié)調(diào)各級(jí)政府的管理事權(quán)，如新城的目標(biāo)定位、重大項(xiàng)目建設(shè)及底線約束等宏觀規(guī)劃問(wèn)題，應(yīng)由市級(jí)部門把控；在具體規(guī)劃設(shè)計(jì)、一般項(xiàng)目建設(shè)、品質(zhì)保障、運(yùn)作管理等方面，則要充分賦權(quán)基層政府。其次既要有良好的自上而下的政策和制度傳導(dǎo)，亦需要市民、企業(yè)等社會(huì)主體積極發(fā)揮作用；在新城發(fā)展初期，可以在住房、交通、公共服務(wù)等方面實(shí)行主城區(qū)、新城區(qū)的差別化安排，新城的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)適度高于主城區(qū)。

新城建設(shè)有明確的政策目標(biāo)并由政策所驅(qū)動(dòng)，但同時(shí)也要發(fā)揮好市場(chǎng)配置資源的決定性作用，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與新城的開(kāi)發(fā)建設(shè)。新城的主體是人，要以人民為中心，保障群眾的利益和參與權(quán)力，在不斷增進(jìn)參與感的過(guò)程中產(chǎn)生對(duì)新城的歸屬感。

新城建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)周期的持續(xù)過(guò)程，同時(shí)亦是一個(gè)分階段推進(jìn)的工作，需要著力提升相關(guān)管理主體的治理能力。其中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是對(duì)新城建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并基于階段性目標(biāo)作定期評(píng)估；通過(guò)監(jiān)控和評(píng)估可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正存在的偏差，從而確保新城建設(shè)的高效和可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

新城建設(shè)從田園城市演進(jìn)至今，其目標(biāo)、職能和空間形態(tài)等都發(fā)生了顯著的變化，但其初衷及所演繹出的核心理念一直在延續(xù)，即追求理想城市的境界，謀求區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和人際和諧。我國(guó)的新城建設(shè)旨在解決“大城市病”和滿足城市空間拓展需求，由公共政策所驅(qū)動(dòng)；新城建設(shè)的成就很大，但也仍存在一些亟待克服的薄弱環(huán)節(jié)。在新時(shí)代的城市和區(qū)域發(fā)展中，新城仍具有重要地位，在北京、上海的新一輪城市總體規(guī)劃中，也都對(duì)新城建設(shè)作出了安排。

就上海而言，在市政府的《實(shí)施意見(jiàn)》中，明確提出要以“上海2035”為引領(lǐng)，著眼于謀劃超大城市整體戰(zhàn)略布局和城鄉(xiāng)空間新格局，按照獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市定位，統(tǒng)籌新城發(fā)展的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要和安全需要，將新城建設(shè)成為引領(lǐng)高品質(zhì)生活的未來(lái)之城、全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極、推進(jìn)人民城市建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐區(qū)、城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的示范區(qū)和上海服務(wù)輻射長(zhǎng)三角的戰(zhàn)略支撐點(diǎn)[17]。為了實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)，上海同步制定了“十四五”加快推進(jìn)新城高質(zhì)量發(fā)展的支持政策，并擬定了“十四五”新城交通發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)以及環(huán)境品質(zhì)和新基建等的專項(xiàng)方案；此外還發(fā)布了《上海市新城規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》，重點(diǎn)聚焦空間品質(zhì)提升，對(duì)規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理全過(guò)程提出引導(dǎo)要求，推進(jìn)新城新一輪高質(zhì)量發(fā)展、高水平建設(shè)[18]。

《實(shí)施意見(jiàn)》及系列政策文件的出臺(tái)具有劃時(shí)代的意義，標(biāo)志著上海的新城建設(shè)從較囿于規(guī)劃結(jié)構(gòu)和空間開(kāi)發(fā)概念，演進(jìn)為具有清晰的政策目標(biāo)，以及與之相聯(lián)系的一攬子支持政策。這使得新城的內(nèi)涵變得豐富、目標(biāo)和定位更為明確，同時(shí)使命也更為重大和艱巨。在“十四五”的起步之年，本文回顧新城建設(shè)的緣起和演進(jìn)歷程、總結(jié)國(guó)內(nèi)外和上海新城建設(shè)的理念傳承和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、探討新時(shí)代新城建設(shè)的思路，以期為有關(guān)工作提供有益參考。