貴港市覃塘區農業土地流轉制度創新探討

覃彩英

（廣西貴港市覃塘區東龍鎮農業農村中心，廣西 貴港 537128）

引言

我國在農業土地制度的改革進程中，土地流轉制度的創新應該在土地集體所有權、農民長期承包權基礎上，結合農民土地使用的切實利益賦予一定的權利，按照國家政策及法律法規，有償轉讓農業土地的使用權，這一舉措利于優化土地配置，保障地方土地的經營管理效率。對此，堅持農業土地流轉制度的創新，關鍵是要把握好地方農業經濟發展情況、人口流動等多種因素與重難點問題。

1.農村土地流轉基本理論

農村地區流轉是農村地區的土地所有權的歸屬不變，以及在農業用地的性質等不變情況下，農村的土地經營權或使用權分離于承包經營權，并將其轉移其他的經營者或者是農戶。從本質上來講，就是農村土地的使用權流轉過程。按照我國農村地區土地的歸屬權劃分，土地所有權歸屬集體，農民有土地的承包權，并不是土地的所有權，土地的所有權歸國家所有。對此，集體土地的承包經營權才能流轉，所有權無法流轉。需要強調的是，土地流轉并不會對集體所有性質發生實質變化，且國家所有權的土地并不會因流轉而私有化。土地作為國家建設的重要資源，在耕地面積有限的情況下，吃飯問題與國計民生緊密聯系。農村土地進行流轉后，其適用范圍依然是農業生產，不能移作他用。在生態文明建設發展過程中，將社會發展利益與生態利益相結合，才能促進社會及人類的可持續發展。

2.創新農業土地流轉制度的價值

2.1 實現了制度激勵效應。農村土地流轉制度給予了農民財產權，是土地承包經營權所賦予的新性質，將土地承包經營權流轉，農民的市場經濟活動地位的改變，有利于改善農民生存條件，這一舉措是促進社會主義和諧社會的基礎。同時，農村土地流轉制度，保障了廣大農民的權益。尤其是新土地流轉制度的創新及實施，農民獲得土地經營權和公民財產權，保護了農民權益意識。在原程度上，創新農村土地流轉制度，為農民增加生產收入賦予了制度保障，以及財產性的生產收入。根據新制度的規定，土地的承包經營權能夠進行多種形式的流轉，賦予了土地資本特征，農民可以使用土地以獲得經濟利益，為增加農民生產收入提供了強有力的制度保障。

2.2 為實現現代化農業生產提供了保障。一是，農民的土地投資生產信心明顯加強。現代化農業生產主要是機械自動化操作，高投入是現代農業的特征，農民對土地的投資集中于：土地的預期經營回報率作為評價標準。土地是農村地區進行農業生產的基本資料，土地投資回報率主要是按照當期收益和分期的溢出效應來加以評估，且投資的影響周期較長。對此，按照新土地流轉制度，農村農民獲得土地產權，使得土地經營的預期回報率、投資積極性獲得明顯改善。二是，利于吸引其他資本形式進行農業投資。土地流轉制度安排，使得土地流轉的市場交易量獲得明顯提升，且交易成本和交易效率得到了保障，為民間資本或工商資本進行農業生產投入創造一定的制度條件，促使農業現代化與科技化發展成為可能。三是，促使土地的規模化、集中化經營。在新的農村土地流轉制度下，土地產權變得明晰，土地要素傾向于“市場”，打破了原有的地理與行政界線，利于土地的經營使用，優化了國家資源的配置。四是，保障了農業經營穩定性與金融支持。農村土地流轉制度的創新，促使土地在市場環境下供經營者進行選擇，規避了市場與自然風險。同時，土地承包經營權不能用作貸款抵押，但是在某種程度上，新土地流轉制度保障了農民財產性的收入，農民的可支配和融資能力變強，為土地經營者獲得金融保險提供了便捷。

2.3 促進了城鄉一體化發展。一方面，為戶籍制度改革奠定了基礎。傳統戶籍制度讓很多農業戶口身份受到了一定的社會歧視，且在各方面獲得資源明顯低于城市居民。新的土地流轉制度保障了農民土地權益，提高了其物權權利，財產性收入的增加對提升農民的社會經濟地區提供了條件，從而有利于縮小城鄉貧富差距，及戶口福利差異，緩解了社會結構二元化的問題。另一方面，為農業剩余勞動力的轉移創造了條件。土地承包經營權緩解了農民土地使用上的擔憂，為城鄉人口轉移提供了資金支持，提高了農民面向非農業產業的轉移信心。

3.貴港市覃塘區農業土地流轉制度創新路徑

3.1 貴港市覃塘區土地流轉的主要特征

3.1.1 機制創新。廣西貴港市對土地流轉模式進行創新，按照土地信息制作不同地塊的“身份證”，來加以更好地解決農業產業問題，成立當地農地服務企業，將集體土地進行統一的流轉，便于發展當地經濟。在機制創新上，大力開辟土地預流轉的方式，各村成立的農村服務公司，規劃預流轉土地，與農戶簽訂預流轉協議，租地成功后，預流轉土地就轉成正式流轉土地供項目使用，以此獲得穩定的經濟效益。

3.1.2 土地承包者的老齡化及承包年限的不對稱。貴港市覃塘區至今共流轉土地678hm2，占耕地總面積17%。根據貴港市覃塘區負責耕種農民年齡進行統計，如表1所示。

表1 貴港市覃塘區耕種農民年齡

研究貴港市覃塘區共計1543農民的年齡，可以清晰發現貴港市覃塘區土地大多以40-65周歲勞動力負責耕種，占比76.29%，而65周歲僅占18.96%，20～40周歲占比約4.75%。從數據可以發現，農村青壯年大多在城市務工，農村土地主要由中老年勞動力負責，土地流轉是歷史趨勢。對于承包商承包土地年限，與農民希望承包土地年限同樣進行整理，如表2所示。

表2 承包土地年限

而承包商承包土地年限存在多類選擇，主要集中在5-10年，占比約70.45%，10-15年、15年以上兩則選擇占比29.55%。而農民更希望土地流轉控制在5年與5-10年，各占比61.38%、24.71%。少數農民簽署10年以上合同；農民對土地全部自耕占36.18%，部分自耕或租給他人收取租金則占38.17%，其余農民全部將土地租給他人。而多數人選擇耕種土地，對于土地流轉開放產生阻礙作用。

再加上從家庭承包責任制發展至第一輪的土地承包期的結束，農村地區的土地承包經營權的流轉已經出現了萌芽，但是起初數量較少、實施范圍有限規模小，造成這一現象的主要原因是缺少青壯年勞動力，很多農民將責任田以分散式或零星式進行轉包。在第二輪的土地承包下，土地承包經營權的流轉效果加快，為新的制度創新及實施提供了良好的基礎。

3.2 用法律規范農業土地的流轉程序。農村土地的流轉，應該嚴格依據《農村土地承包法》《物權法》的條文，堅持“三自”原則來加以約束農村集體權利范圍的擴大，避免采取強制手段進行土地流轉行為。貴港市覃塘區土地流轉的市場化，尊重農民的監督權、參與權、知情權等合法權益，農民自愿、有償地流轉土地。且農村土地的流轉過程中，應該明確土地流轉的補償金額，如國家補助、當地補貼和直接補貼，兼顧土地流轉價格的合理性與農民實際收益間的權衡關系。對此，農村土地的流轉補償，可以結合農地服務企業，考慮實物計數和入股分紅，對土地進行收益再分配，保障了廣大農民的權益。

3.3 土地流轉形式的創新。在貴港市覃塘區，結合城鎮化建立土地承包權的退出機制、連片流轉、“以戶對接”等形式，鼓勵農村農民工退出承包地、宅基地，將這部分“放出”的土地資源安置給貧困農民和生態移民。可以說，宅基地的流轉制度中，將農村地區的建設用地與城鎮地區的建設用地相聯系，打造經濟建設的儲備土地資源，擴大了土地指標。

3.4 建立健全農業土地流轉的風險防范機制。建立土地復墾、流轉的保證金制度；落實農業土地保險試點工程，完善農業保險的運行模式與政策性業務規范性，為農業土地流轉提供政策導向。同時，完善土地流轉的激勵制度也很重要，其對于促進農業的基礎設施開發建設和農業經營發展提供了條件，且簡化了相關手續與費用，強化了規模化農業土地開發建設的穩定性與長期性。

綜上所述，因土地資源和土地權屬具有特殊性，在農業土地的流轉過程中，僅僅依賴于市場機制的調節，是不能夠對土地資源配置加以優化。對此，通過創新農業土地流轉制度，在相關法律制度的宏觀調控下，當地政府還應積極彌補機制缺陷，如市場機制，以多元化、制度化的方式加以促進土地流轉，這些對于構建社會主義核心價值觀、建設新農村具有現實意義。