國土空間規劃背景下的海綿城市規劃編制

賈書惠，唐 磊，劉小妹

（中國城市規劃設計研究院，北京 100041）

0 引言

2015年10月，國務院辦公廳印發《關于推進海綿城市建設的指導意見》，明確要求通過海綿城市建設，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度減少城市開發建設對生態環境的影響[1]。海綿城市的本質是改變傳統城市建設理念，實現與資源環境的協調發展。

2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確指出，國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，也是各類開發保護建設活動的基本依據[2]。

海綿城市規劃不是獨立存在的體系，而是扎根于國土空間規劃體系的創新理念，應依托具有法定意義的國土空間規劃體系，落實在城市發展策略、城市空間、管控指標及統籌協調等具體內容中[3]。海綿城市規劃如何解決現有問題，如何滿足國家對國土空間規劃體系下的海綿城市規劃編制要求，需要規劃同行進行探討研究。

1 國土空間規劃對海綿城市的規劃需求

1.1 省級國土空間規劃中海綿城市理念的落實

2020年1月17日，自然資源部發布《省級國土空間規劃編制指南》，要求生態優先，綠色發展，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，落實最嚴格的生態環境保護制度，嚴守生態、糧食、能源資源等安全底線。堅持人與自然和諧共生，積極協調人、地、產、城、鄉關系，通過優化國土空間開發保護格局，促進形成綠色發展方式和生活方式[4]。

《海綿城市建設技術指南》要求市政府應作為落實海綿城市——低影響開發雨水系統構建的責任主體，統籌協調規劃、國土、排水、道路、交通、園林、水文等職能部門，在各相關規劃編制過程中落實低影響開發雨水系統的建設內容。故海綿城市規劃的編制更多是與市級國土空間規劃相銜接，《省級國土空間規劃編制指南》中并未明確建設海綿城市，但建設海綿城市與省級國土空間規劃中生態優先、綠色發展的要求及踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念一致。省級國土空間規劃通過分區傳導、底線管控、控制指標等方式，對市縣級規劃編制提出指導約束要求。省級國土空間規劃將上述要求分解到下級規劃，下級規劃不得突破。省級國土規劃提出的用水總量、濕地面積、自然岸線保有率（大陸自然海岸線保有率、重要河湖自然岸線保有率）、單位GDP使用建設用地（用水）下降率等約束性指標對市縣級國土空間規劃和海綿城市規劃具有約束作用。

1.2 市級國土空間規劃對海綿城市規劃的需求

2020年9月，自然資源部發布《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》[5]，其中明確提出“針對氣候變化影響，結合城市自然地理特征，優化防洪排澇通道和蓄滯洪區，劃定洪澇風險控制線，修復自然生態系統，因地制宜推進海綿城市建設，增加城鎮建設用地中的滲透性表面”；針對中心城區的規劃增加“降雨就地消納率”指標。降雨就地消納率是指通過減少硬化面積，增加滲水、蓄水、滯水空間，使多年平均降雨量的70%實現下滲、儲存、凈化、回用的城市建成區占總建成區的比例，是反映海綿城市建設水平的指標。該指標與《關于推進海綿城市建設的指導意見》中要求“最大限度減少城市開發建設對生態環境的影響，將70%的降雨就地消納和利用”相一致。

2 國土空間體系下的海綿城市規劃重點

2.1 海綿城市總體目標與指標

國土空間規劃背景下，海綿城市建設專項規劃的總體目標是落實海綿城市發展理念，新建區以目標為導向、建成區以問題為導向，結合城鎮棚戶區和城鄉危房改造、老舊小區有機更新等，以解決城市內澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，推進區域整體治理，因地制宜采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施完善城市雨水綜合管理系統，有效控制雨水徑流，修復城市水生態、改善水環境、涵養水資源、增強城市防澇能力，實現“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的建設目標[6]。提高國土空間保護和利用質量，推動生態文明建設、促進人與自然和諧發展。

海綿城市的規劃范圍應由中心城區的建成區拓展至全域，可劃分為中心城區和市域2個不同層級。結合相關國家政策要求及上述總體目標，進一步明確海綿城市建設的具體目標，可以分解為以下5方面，共14項指標，如表1所示。

表1 海綿城市建設規劃目標指標

2.2 海綿城市規劃思路與規劃內容

原城鄉規劃體系中的海綿城市專項規劃主要內容包括：現狀與問題分析、總體建設目標、海綿城市建設需求綜合協調規劃、道路豎向與超標雨水徑流匯集系統規劃、超標雨水徑流排放與調蓄系統規劃、城市雨水管渠系統規劃、低影響開發雨水系統規劃、城市藍線劃定與管控要求、工程量與投資估算、近期建設規劃、專項規劃對相關規劃調整的建議及規劃實施保障等內容，如圖1所示。

圖1 原城鄉規劃體系中的海綿城市專項規劃思路

在新的空間規劃體系背景下，海綿城市建設專項規劃的思路、海綿城市規劃中與城鄉規劃相關的內容必須結合國土空間規劃的內容與要求作出相應的調整與改變，并按照相關要求將規劃成果疊加到國土空間規劃“一張圖”上（見圖2）。海綿城市規劃應結合城市自然本底條件及工程設施建設情況，識別城市水資源、水環境、水生態、水安全等方面存在的問題及海綿城市建設需求，確定海綿城市建設目標，提出海綿城市建設的指標體系。規劃應提出海綿城市的自然生態空間格局，劃定海綿城市建設分區，明確保護與修復要求。根據雨水徑流量和徑流污染控制的要求，將雨水年徑流總量控制率目標進行分解，并提出管控要求。按照源頭減排、過程控制、系統治理的思路，提出規劃措施和相關專項規劃銜接的建議，最終實現“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的海綿城市建設要求。

圖2 新的空間規劃體系背景下海綿城市專項規劃思路

以駐馬店市海綿城市規劃為例，規劃新增生態空間格局、建設分區與水資源優化配置等內容。海綿城市建設的本質是將“山水林田湖”作為生命共同體和完整系統，通過轉變城市發展方式，修復城市生態本底，從而實現水環境改善、水生態修復、水資源承載能力提升、水安全保障能力加強等多重目標。因此，識別并保護重要的生態資源要素是海綿城市建設中應首先完成的工作。生態空間格局與建設分區綜合考慮生態資源要素分布、生態敏感性評價與生態空間格局，結合駐馬店市的組團分布、用地功能、基本農田分布、基本生態控制線范圍等，提出海綿城市分區建設策略，將駐馬店市劃分為4類建設分區，分別為海綿生態保育區、海綿生態緩沖區、海綿功能提升區和海綿功能恢復區，如圖3所示。

圖3 新的空間規劃體系背景下駐馬店市海綿城市專項規劃思路

3 結語

3.1 海綿城市規劃與海綿國土規劃

我國海綿城市提出和實施的重點是開展城市現代雨洪管理，解決城市雨水問題及由此帶來的城市生態、安全等綜合性問題。本輪國土空間規劃不僅需解決城市問題，而且需對生態空間和農業空間予以約定。《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》中提出農村人居環境整治提升、農村生態環境明顯改善的目標任務，要求大力實施鄉村建設行動，加強鄉村公共基礎設施建設，實施農村人居環境整治提升五年行動，分類有序推進農村廁所革命，統籌農村改廁和污水、黑臭水體治理，因地制宜建設污水處理設施[7]。農村地區水循環問題也可應用海綿城市的概念進行解決。農村地區的雨水回用可解決“廁所革命”的供水問題[8]，海綿城市的水生態修復理念可應用于農村地區的河道治理。海綿城市規劃向海綿國土規劃的轉變具備理論基礎。國土空間背景下的海綿城市規劃應對鄉村建設予以規劃指引，完成從海綿城市到海綿國土的轉身。

將海綿城市專項規劃內容拓展至全域海綿城市研究，明確中心城區、鄉鎮和鄉村的建設目標指標，是當前國土空間背景下海綿城市規劃需要面臨的重大轉變之一。

3.2 海綿城市規劃與國土空間生態修復

黨的“十八大”以來，中央從生態文明建設的角度提出“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念，在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中強調：“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”[9]。“用途管制和生態修復必須遵循自然規律”“對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的”。國土空間是由山、水、林、田、湖、草等各組分互相關聯而形成的有機整體，是一切自然、社會、經濟、生態及政治等活動生存與演變的場所和環境，是復雜的綜合系統。

海綿城市理念與生態修復理念高度契合，也是將“山水林田湖草”作為生命共同體和完整系統。新背景下的海綿城市規劃應補充和完善國土空間生態修復部分內容，為“美麗國土”提供更強有力的支撐。

3.3 海綿城市管控體系

目前自然資源部已初步形成從國家到市縣的國土空間規劃“一張圖”信息化支撐框架，“一張圖”系統聚合了政府和社會各類國土空間相關數據，為規劃許可、用地審批、督查執法工作提供依據，也可作為規劃實施監督，掌握規劃實施情況的重要來源[10]。2019年11月，自然資源部印發的《自然資源部信息化建設總體方案》再次強調了建設“一張圖”系統支撐國土空間規劃全過程的重要性，將海綿城市規劃內容納入“一張圖”系統，將海綿城市的理念指標化、空間化，實現海綿城市規劃內容的剛性傳導，充分發揮規劃引領作用，可促進海綿城市的治理體系和治理能力的不斷提升[11-12]。