多元矛盾糾紛化解視域下鄉規民約的價值與完善

辛宇鶴，王 丹，馬 靜

（1.河北科技師范學院 文法學院，河北 秦皇島 066000；2.河北師范大學 馬克思主義學院，河北 石家莊 050024）

一、多元矛盾糾紛化解機制與鄉規民約

（一）多元矛盾糾紛化解機制的內涵

多元矛盾糾紛化解機制是在黨委領導和政府主導下，國家各機關協調聯動，社會各方面的力量共同參與，通過和解、調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等多種途徑，形成的合理銜接、綜合為治的矛盾糾紛解決體系。它最初是人民法院司法改革的內容，2005年最高人民法院發布的《人民法院第二個五年改革綱要（2004-2008）》提出，加強和完善訴訟調解制度，與其他部門和組織共同探索新的糾紛解決方法，促進建立健全多元化的糾紛解決機制。2015年中央全面改革領導小組第十七次會議通過《完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，將多元化矛盾糾紛解決機制正式上升為國家基本政策。2019年十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層。多元矛盾糾紛化解機制已經成為完善國家現代化治理體系和提升治理能力的重要抓手，是改善民生、促進社會和諧的重要措施。

從社會治理的大背景來看，多元矛盾糾紛化解機制是社會共治理念的制度化體現。其內涵包括如下五個方面：一是糾紛解決主體多元化。在黨和政府的領導下，最大限度地調動社會力量參與到糾紛解決中來，形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會共治的格局。二是糾紛解決途徑多元化。完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等多種途徑，形成合理銜接、相互協調的糾紛解決體系。三是治理規范多元化。市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等多層次社會規范綜合治理，實現國家權力與社會自治、公力救濟與社會救濟之間的協調互動。[1]四是堅持把非訟機制挺在前面。習近平總書記在2020年中央政治局會議中作出“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的重要指示，為多元矛盾糾紛化解機制的完善路徑指明了方向。五是預防為主，源頭化解。借鑒“楓橋經驗”，通過非訟機制將矛盾消除在萌芽狀態，做到“小事不出村、大事不出鎮，矛盾不上交”。

（二）鄉規民約在多元矛盾糾紛化解機制中的價值分析

國家治理的關鍵在基層，基層治理的關鍵在農村。作為提升國家治理能力重要舉措的多元矛盾糾紛化解機制，也是當前創新鄉村治理、實施鄉村振興戰略的重要內容。2018年1月2日，《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》將健全矛盾糾紛多元化解機制作為實現鄉村振興的重要舉措。同年10月23日，最高人民法院印發《關于為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》專門指出，建立健全涉農糾紛多元化解決機制。鄉村多元矛盾糾紛化解機制要立足于鄉民社會方能收到良好的治理效果。因此，除了完善國家法在農村的“一站式”服務外①當前全國法院已經建立了中國特色一站式多元糾紛解決和訴訟服務機制，為群眾解決民商事糾紛提供菜單式、集約式、一站式服務。比如法院的訴訟服務中心集成了調解、仲裁、立案、速裁、快審等多種糾紛解決渠道，大量的糾紛在訴訟服務大廳通過調解、仲裁、訴訟等方式一站式化解。但是在這個過程中，雖然國家法依然是主要的制度資源，體現的是國家公權力自上而下對農村社會秩序的規范，但與實質上的多元矛盾糾紛化解機制有一定距離。，更要充分挖掘農村本土資源，調動村民參與糾紛解決的積極性。鄉規民約就是構建鄉村多元矛盾糾紛化解機制最重要的本土資源，對于實現鄉村的“訟息人和”具有重要意義。

首先，鄉規民約的矛盾化解功能有著深厚的歷史淵源。習近平指出：“中華優秀傳統文化是中華民族的精神命脈，是涵養社會主義核心價值觀的重要源泉，也是我們在世界文化激蕩中站穩腳跟的堅實根基。”[2]鄉規民約作為中華民族優秀傳統文化的代表，自古就是鄉村息訟止爭的主要手段。古代社會的人們已經意識到社會生活的復雜性、多樣性，要求治理規范更為豐富，更具有適應性。[3]因此，在鄉民社會內部形成了一套以鄉規民約為核心，習慣風俗、家族法規、國家法律相結合的圓融自洽的治理體系[4]，有效化解鄉民矛盾，維護鄉村社會秩序。如著名的《呂氏鄉約》提出的“德業相勸，過失相規，禮俗相交，患難相恤”，既能起到化解糾紛的社會治理作用，又能起到敦化風俗的道德引領作用。后被朱子增損，廣為流傳，“平局周旋里黨，無一不中節”②該句出自《呂氏鄉約鄉儀后跋》，轉引自《中國鄉約制度》。根據楊開道先生《中國鄉約制度》所著，北宋《呂氏鄉約》雖然在關中名重一時，但并未真正實踐。后北宋滅亡，關中文化根本消失，鄉約制度也是掃地無余。直到南宋理學大家朱熹對《呂氏鄉約》進行增損，將《呂氏鄉約》從支離錯誤的材料編輯成一個完善的原本，此后名滿天下，廣為流傳，為后世鄉約之開端。。當代鄉規民約既是村民自治的產物，又是社會主義法治體系的組成部分，同時還是道德風俗的載體。因此，鄉規民約是自治、法治、德治的交匯點，其本身蘊含的綜合治理的屬性與多元矛盾糾紛化解機制相適應。當代鄉村多元解紛機制需要借鑒傳統社會治理智慧，重視發揮鄉規民約的作用，引導廣大村民積極參與鄉村治理，使每一個細胞都健康活躍，將矛盾及時化解在基層。[3]

其次，鄉規民約是發揚“楓橋經驗”、預防矛盾糾紛的必要手段。“楓橋經驗”產生于20世紀60年代的浙江諸暨市楓橋鎮的社會主義教育運動，經過了58年的發展，楓橋經驗與時俱進，已經成為全國基層治理的一面旗幟，也是鄉村多元矛盾糾紛化解機制的重要遵循。黨的十九屆五中全會指出，要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，完善各類調解聯動工作體系，構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制。中共中央印發的《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》指出，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾糾紛化解在基層。楓橋經驗經過58年的發展，其核心要義從來沒有改變，即堅持群眾路線和矛盾不上交。鄉規民約在踐行“楓橋經驗”方面具有得天獨厚的優勢。當代鄉規民約是黨領導下村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的行為規范。在鄉規民約的制度體系中，村民不再只是被動的服從者，而是以“主人翁”的身份置身其中。因此，鄉規民約能夠最大限度地調動村民積極性，是“楓橋經驗”群眾路線的制度保障。鄉規民約扎根于鄉土社會，在內容上融合了本地域的風俗、習慣、鄉土人情，集中體現了鄉民共同的社會道德觀和價值標準，在解決人際沖突、維護地方秩序方面通常比國家法更有效。依據鄉規民約調解糾紛，在化解村民矛盾的同時，村民情誼亦能得到延續，所謂“事了人和”，最終實現“楓橋經驗”“小事不出村、大事不出鎮，矛盾不上交”的治理目的。

第三，鄉規民約豐富了多元矛盾糾紛化解機制中的法治資源。十九屆四中全會后，許多省都陸續出臺了矛盾糾紛多元化解機制的地方立法，如《河北省多元化解糾紛條例》《海南省多元化解糾紛條例》《上海市促進多元化解矛盾糾紛條例》等。這些立法無一例外地規定，化解糾紛單位和組織依法調解糾紛。在不違背法律法規、國家政策和公序良俗的情況下，可以依據村規民約進行調解。這些立法說明，鄉規民約已經成為多元解紛機制中的重要制度依據，在鄉村矛盾解決過程中更是具有不可替代的價值。鄉村矛盾糾紛解決的非訟手段主要是調解，因為調解同仲裁、訴訟相比，最能體現村民自治，同時也是成本最低、最便捷的糾紛解決方式。2021年中共中央、國務院發布《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出，加強鄉村人民調解組織隊伍建設，推動就地化解矛盾糾紛。在調解過程中，國家法應當是最后一道防線，而不應該是第一道防線。鄉規民約相較于國家法容易引發村民在情感上的共鳴，有利于彌合矛盾、修復社會關系。因此，鄉規民約是鄉村調解的第一道防線，也是最重要的本土法治資源。

二、鄉規民約在解紛過程中存在的制度缺陷

美國法學家霍姆斯霍姆斯（Oliver Wendell Holmes）說過，“法律的生命不在于邏輯，而在于經驗”[5]1。鄉規民約在多元化矛盾糾紛解決機制中的作用不能僅停留在價值的應然層面，還應當從鄉村治理實踐中考察其實然狀況。課題組通過走訪和問卷的形式對河北省Q縣實地調研，發現鄉規民約在實施過程中還存在很多不容忽視的問題。

（一）鄉規民約制定程序民主性缺失

Q縣下轄25個鄉鎮，396個行政村，各村基本都有村規民約。通過調研發現，45%村民更傾向于通過鄉規民約解決糾紛（表1）。但是大部分村民都未實地參與過鄉規民約的制定。

表1 村民解決糾紛選擇途徑

從課題組調查的幾個鄉鎮的情況看，40%的村民表示偶爾參與過鄉規民約的制定，41%的村民表示從未參與過鄉規民約的制定（表2）。在走訪過程中發現，一些鄉規民約的制定往往是村兩委班子開會議定，根本沒開村民會議；即使開會，也未能達到法定人數。也有的村為了應付檢查，在網上下載或在鄰村照抄一份，所以鄉規民約的產生程序嚴重背離了民主原則。這不僅為個別村干部的權力尋租提供了機會，也使鄉規民約失去了群眾基礎。村民盡管認為鄉規民約很重要，但是真正了解鄉規民約的并不多，49%的人表示了解得很少，還有21%的人表示完全不了解（表3）。

表2 村民參與鄉規民約制定的人數比例

表3 村民對鄉規民約了解程度

（二）鄉規民約的內容泛道德化

范忠信教授說過：“解決糾紛是基層社會自治組織的最重要的功能之一。如果不能自行解決大多數民事或輕微的刑事糾紛，基層社會自治實際上就是虛假的。因此，我們必須注重民間習慣法、民間規約以及民間傳統的解紛機制。”[6]十八屆四中全會指出，推進多層次多領域依法治理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。但是從課題調查問卷和收集的鄉規民約的范本來看，近一半的鄉規民約以三字語、順口溜的形式體現，內容多是文明標語（表4）。這樣的鄉規民約只能起到道德宣傳作用，卻不能發揮“定分止爭”的實效。鄉規民約必須形成體現村民重要利益分配的規范化的制度體系，才能切實有效解決鄉民糾紛。

表4 鄉規民約的表現形式

（三）鄉規民約缺乏規范的執行機制

首先，當代鄉規民約大多般由村兩委執行，缺少專門的執行主體。村兩委既是制定主體又是執行主體，這一方面極易使鄉規民約成為村兩委以權謀私的工具，另一方面阻斷了普通村民參與鄉規民約實施的路徑，與社會共治的理念相背離。其次，鄉規民約普遍缺乏規范化、常態化的執行機制，大多置于宣傳欄、文化墻上（表5），成為“景觀立法”。鄉規民約的實施更多地依賴村干部，在執行過程中，村兩委班子團結則執行力相對好些，如果村兩委班子組織渙散，鄉規民約就很難執行。

表5 鄉規民約的宣傳方式

（四）鄉規民約缺乏有效追責機制

調研過程中發現，一些鄉規民約要么是單純的道德說教，要么是國家政策的翻版（表6），沒有自己獨立的懲戒機制，違反鄉規民約不用付出任何成本。鄉規民約也自然成了一紙空文，無法起到預防和化解糾紛的作用。強制力是法律的本質特征，鄉規民約作為民間法，雖然不具有國家強制力，但是也應當具有源自鄉民社會的懲戒機制。有效的追責機制能夠對違反鄉規民約的行為產生震懾，從而從源頭防范矛盾糾紛的產生。當代鄉規民約要想務實管用，必須針對違反情形，制定相應的懲戒措施。

表6 村民對鄉規民約內容的評價

三、完善鄉規民約制度的路徑探尋

（一）鄉規民約制定程序充分體現村民自治

楊開道先生指出：“鄉村是人民的鄉村，社會是人民的社會，大家有了了解，大家有了契約，才能辦理鄉村的事業，維持社會的禮教。”[7]70作為民間規約的一部分，歷代鄉村規約都強調村民合意。明代《上祖社條》中多次出現“眾集再商量”，“眾意商量，然可書條”，“若約有不便之事，共議更易”[8]。當代鄉規民約是中國共產黨領導下基層自治的產物，村民合意更為關鍵。首先，應當嚴格按照《中華人民共和國村民委員會組織法》二十七條規定，由村民會議制定村規民約。制定主體不能由村民委員會代替，以防止少數人暗箱操作，避免權力尋租。其次，建立公開、透明、民主的鄉規民約制定程序。程序的設計應當使最大多數的村民都能參與其中，草案擬定之前，應當征詢每一位村民意見。草案形成后，應當向全體村民公布，設立意見箱，廣泛征詢修改意見；根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十二條規定的程序召開村民會議，經到會人員的過半數通過。第三，利用網絡平臺，解決農村“空心化”的問題。當下農村青壯年通過考學或者打工等途徑，居住城市的比較多，農村出現空心化現象。恰恰是這些外流人員有知識、有文化、有眼界，他們的有效參與會使鄉規民約的內容更加科學。然而很多現實問題使得這些人不會因為鄉規民約的制定而專程返鄉，發達的網絡很好地解決了空間上的難題。可以建立專門的網絡平臺，通過網絡會議、問卷星、網絡投票等形式保障鄉規民約制定的民主性。

（二）鄉規民約內容要集中體現村民的核心利益

鄉規民約應當體現村民切身利益。利益是政治認同不變的動力，無論是鄉村精英還是普通村民，最終都是為了尋求利益。[9]鄉規民約要切實發揮“定分止爭”的作用，必須和村民社會經濟生活緊密結合，集中體現村民的核心利益，這樣村民在出現矛盾糾紛后才會倚重鄉規民約。歷史上著名的鄉約無一不是對鄉民經濟社會生活有著舉足輕重的影響的。如貴州錦屏縣文斗苗寨設立于乾隆年間的“六禁碑”①“六禁碑”位于貴州錦屏縣文斗苗寨，刻于清乾隆三十八年（1773年）。文斗古盛產良木，清代成為國家木材集散中心，林業貿易成為當地的支柱產業。時人在逐利思想的驅使下，出現了濫砍濫伐的現象，“六禁碑”因此而立。碑文以保護當地林木為核心，規定了六條禁令，故曰“六禁碑”，是目前我國西南少數民族地區發現最早的環保鄉規。，以保護生態環境、促進林業經濟健康發展為核心。既為當地百姓帶來了“金山銀山”，又留下了“綠水青山”。其所確立的環保規約也世代傳承。以史為鑒，當代鄉規民約要想有效地調整鄉村社會秩序，首先要與當地的支柱產業相結合，助力產業振興。因為支柱產業必然會集中體現村民的共同利益，也是糾紛發生的高風險區。鄉規民約與當地支柱產業相結合，既能反映當地特色，推動地域經濟發展，又能切實有效調整村民利益分配，防范糾紛的產生。其次，鄉規民約的內容應當是聚焦體現村民公共利益的重要民生領域，如扶貧救助、環境保護、土地承包、征地拆遷等，要以維護公共利益為核心，對村民個人的權利義務進行規定。只有鄉規民約和村民生活高度融合，并產生正向影響，才能被村民認可，成為“定分止爭”的重要依據。

（三）建立以基層黨組織為核心的常態化執行機制

發揮鄉規民約的解紛作用，還需要健全的執行機構和嚴格的執行程序。歷史上，鄉規執行都有一整套組織機構。朱熹修訂后的《呂氏鄉約》中規定“領導班子”由四人組成：約正一人，副正兩人，直月一人。明代《南贛鄉約》“領導班子”擴展到十七人，包括約正、約副、約史、知約、約贊等。[7]27鄉規民約都有嚴格而隆重的執行程序，堪稱鄉間大典。當代鄉規民約并非古代單純的鄉民自治，而是中國共產黨領導下的社會主義法治體系的一部分，因此首先要加強基層黨組織領導。基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，必須在鄉規民約的制定與執行中發揮領導作用。鑒于當前基層黨組織成員老齡化嚴重，應當增加基層黨員的名額，積極吸收優秀青年入黨，為黨組織補充新鮮血液。同時落實村黨支部書記縣級黨委備案管理制度，整頓軟弱渙散的黨組織。其次，建立專門的執約小組。執約小組成員由全體村民選舉產生，應當綜合考慮年齡、品德、文化、才能、經濟狀況，由鄉村精英階層組成，執約小組領導者必須有一名是非村委會成員。鄉規民約中應當明確執約小組的職責及工作方式，同時明確小組成員的職責，保證各司其職。普通村民參與執約小組應當給付一定的報酬，以激發其參與公共管理的熱情。第三，建立健全矛盾糾紛常態化的解決機制,一旦發生糾紛，可以由執約小組根據鄉規民約進行調解，執約小組下面可以設德治規范勸導小組、道德評議小組，實施多元調解，真正做到“矛盾不上交”。

（四）制定鄉規民約的獎懲機制

從歷史上看鄉規民約雖注重教化，但也無一例外地規定了懲戒措施。如“六禁碑”所列違禁行為，輕則罰銀，重則送官治罪。《呂氏鄉約》規定有規誡、書籍、送官。一般的違約行為，“小則密規之，大則眾誡之”；不聽勸誡的村民，則進行書籍，即將違約行為登記在惡行簿上；觸犯刑律則送官。當代鄉規民約要切實發揮社會治理的作用，有效解決矛盾糾紛，也需要有懲戒機制。民政部等七部門聯合出臺《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》，要求健全完善獎懲機制，對違反村規民約、居民公約的情形，要加強批評教育，并通過合理的處理方式，使違反者受到教育、改正錯誤。在調研過程中，53%的村民認為鄉規民約應當有懲戒機制（表7）。從社會環境來看，在商品經濟大潮的沖擊下，當代鄉村社會的封閉性被打破，村民行為多為經濟利益左右，單純的教化很難起到規范作用。因此，鄉規民約應當有懲罰性措施，使違反者在信譽或經濟上受到損失。比如貴州錦屏縣文斗村當代村規民約中規定，給集體造成損失的村民要承擔違約金，接受村內通報批評。[10]然而一旦觸犯國家法律，必須移交國家司法機關，不可以擅自處分，更不可動用私刑。

表7 村民對鄉規民約治理功能的選擇

（五）鄉規民約和國家法律綜合為治

多元化矛盾糾紛解決的實現有賴于多元化的制度供給，多元化的制度相互銜接、良性互動，多元化解機制自然實現。因此，在多元矛盾糾紛化解機制中需要將鄉規民約與國家法結合起來。最高人民法院印發的《關于為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》和《2019年人民法院工作要點》都明確指出，司法工作與村規民約、鄉風民俗相結合，推動健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。實現國家法和鄉規民約良性互動的核心是處理好鄉規民約和國家法的關系。《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十七條規定，村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。但是在法治實踐中往往會形成這樣的觀念：鄉規民約必須和國家法相吻合，不允許存在背離之處。這使得鄉規民約制定的風險非常高，無論是政府還有村民自治組織都不愿意冒這樣的風險，因此他們更依賴于國家法，即使制定鄉規民約也往往是國家法律的套用。所以當代法法治環境下國家法應當給予鄉規民約更多的寬容。鄉規民約和國家法起源和性質完全不同，必然存在溢出性。“但這并不妨礙它們成為一個社會法律秩序中真實和重要的一部分，甚至，它們是比國家法更真實而且某些方面也更重要的一部分。”[11]35立法者不能要求鄉規民約與國家法高度一致，否則鄉規民約會成為國家法的附庸，失去其獨立的價值。我們應當允許其在一定范圍內博弈。在博弈過程中，國家法會不斷吸收鄉規民約中優秀合理的內容，彌補國家立法容易出現的泛化的缺陷，破除國家法在鄉村中的實施壁壘。而鄉規民約在這個過程中會不斷地規范化、系統化，剔除惡俗，將法治的基本精神融入鄉規民約之中。其實多元矛盾糾紛化解機制的形成不是靜態的制度設計，恰恰是多種社會規范在博弈中造就的。

綜上，鄉規民約與法律法規之間不僅僅是合作與競爭的關系，還是延伸、擴展、補充和強化的關系，兩者不可偏廢其一。鄉規民約融入鄉土社會的糾紛解決機制，賦予糾紛各方當事人更多選擇權，為糾紛解決提供了最便捷的制度支撐，推進了新時代審判體系和審判能力現代化。同時，鄉規民約的融入也表達了對鄉土文化傳統更多的尊重，是實現構建農村自治、法治、德治相結合的共享、共治、共建的治理模式的重要途徑。