高標準農田建設存在的問題及因應策略

◆洪帆/荊州市審計局

高標準農田是指土地平整、集中連片、設施完善、農電配套、土壤肥沃、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的旱澇保收、高產穩產，劃定為永久基本農田的耕地。筆者結合審計實踐，列舉了高標準農田建設中存在的主要問題，同時對存在的問題原因進行了分析，并提出了相關對策建議。

一、高標準農田建設存在的主要問題

（一）建設完成的高標準農田與高標準規劃不相符。一是偏重有形實體工程建設，綜合配套措施投入不足。主要是土壤改良、培肥地力、農田防護與生態環境保持、農業科技服務等綜合配套措施投入不足。二是建設工程分散，項目區域群眾受益不均。按現行實施方案改造后的項目區，由于申報面積較大、建設工程分散，往往會形成所謂的“核心區”和“輻射區”?！昂诵膮^”可能建設田間路、灌溉渠及土地平整等多項工程，而“輻射區”農田水利工程配套相對匱乏，甚至出現“斷頭路”、“斷頭渠”的現象。三是規劃設計脫離實際，建成項目效益不佳。

（二）建設完成的高標準農田部分工程質量不達標。一是未按項目實施方案施工。比如在規定的區域之外進行農田水利設施建設等。二是短斤缺兩、以次充好。比如路面溝渠寬度、厚度及長度未達到設計標準、土地整理完成后地塊平整度達不到質量要求等。三是在限建區建設高標準農田。

（三）建設完成的高標準農田后續管護工作不到位。“重建設、輕管護”的現象較為普遍，田間工程設施產權不清晰、建后管護責任和措施不到位等問題突出，很大程度上限制了農田水利設施功能的正常發揮。

二、原因分析

（一）設計標準與單位投入不匹配。審計調查的“十二五”、“十三五”高標準農田建設項目大部分未達到3000元/畝的高標準，即使集中大部分項目資金投入到“核心區”，將其建設成為示范區，距離高標準農田仍然有一定差距。此外，高標準農田建設任務重的地方都是產糧大縣市區，一般經濟不夠發達，地方財政資金緊張，籌集配套資金比較困難，主要靠中央及省級資金建設。近年來，雖然采取了集中資金、整合投入等措施，但仍然沒有解決單位投資標準偏低的問題，由此形成了區域間的資金投入與高標準農田建設任務“倒掛”現象。

（二）規劃理念與農村現實不匹配。首先，連片開發與權屬調整之間存在矛盾。按照“統籌規劃、集中資金、連片開發”的原則，高標準農田建設要打破原有農田劃塊，重新調整農田分配。但現實是延長土地承包期后，建設高標準農田的耕地卻難以調整，田塊破碎對高標準農田建設形成障礙。其次，實施主體和利益主體之間存在矛盾。土地治理項目名義上農民是實施主體，實際上主要是以縣級農業綜合開發、國土、水利、農業等部門或鄉鎮政府為主體組織實施的。這就形成實施主體和利益主體兩張皮，項目業主不種地，種地農民不建設，導致項目區農民主動參與的積極性不高。第三，中標單位與施工個體之間存在的矛盾。資質符合招標要求的中標單位多為外地公司，但項目的實際中標人卻是借用資質的本地個體“包工頭”，持被借用資質單位的法人授權委托書參與工程建設，建設完成的高標準農田部分工程質量不達標。

（三）管理能力與實際需求不匹配。一是專業人員缺乏。以前高標準農田建設主要由農業綜合開發、國土、水利、農業等部門組織實施，機構改革以后，將各部門職能合并到農業農村部門，成立了專職農田建設機構，但人員配備比原來少，特別是缺少專業人員，未能形成系統完備、分工明確、層次清晰、上下銜接的人才隊伍體系。二是經費保障不足。高標準農田建設完成后都移交給鄉鎮村，基層財力無法負擔后期管護經費，加上高標準農田建設項目大多未安排后期管護資金，后期管護難以長久。三是管護責任難以落實。鄉鎮干部流動性大、行政村合并、村干部經常更換，職責疏于交接，管護責任難以落實到人。

三、對策與建議

（一）統一縣域規劃，完善達標建設。按照“統一規劃、統一標準、集中投入、共同建設”的要求科學編制縣域高標準農田建設年度計劃。一是建設規劃與國家“鄉村振興戰略”相融合。高標準農田建設規劃要與美麗鄉村建設規劃、田園綜合體建設、生態觀光、農家樂、休閑旅游等產業規劃同步推進。二是慎重選擇項目建設區域。優先選擇土地規模流轉、水土資源條件較好、開發潛力大、配套能力強、干部群眾積極性高的糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，建設一批示范工程，發揮輻射帶動作用。三是全面規劃高標準建設內容。既要把耕地、道路、防護林、排灌渠道、機井、抽水站、輸電線路等結合起來通盤考慮，又要注重土地平整、田間道路、農田防護與生態環境保持及農業科技服務等工程設施建設。

（二）統籌多方資金，增加單位投入。充分發揮政府的主導作用，按照“規劃先行，統籌安排，突出重點，講求實效”的原則，主動搭建資金整合平臺，統籌多方資金，形成高標準農田建設的巨大合力。一是統籌財政相關支農涉農項目資金，加強部門和項目間的有機銜接，共同投入高標準農田建設。二是統籌社會各方資金。積極探索信貸資金、民間資本等社會資金，通過龍頭企業、農民專業合作社、專業協會和種糧大戶承擔部分項目工程建設任務等市場化運作方式，參與高標準農田建設。充分調動農民群眾的積極性和創造性，鼓勵農民自籌資金，自覺參與工程建設，使農民群眾成為高標準農田工程的建設主體、受益主體和管護主體。三是集中資金增加單位投入。將統籌資金集中投入到示范區域項目，力爭單位投入標準達到3000元/畝以上，建成達標的高標準農田。四是適當安排長效后期管護資金。

（三）加強能力建設，規范過程管理。一是加強隊伍建設，注重人才培養。首先，管理人員要做到“以老帶新”做好“傳幫帶”；其次，招聘人才應向農田水利、水土保持、水資源管理、地質及地下水等方面的專業傾斜，充實好后備力量。第三，適當考慮返聘原崗位技術骨干，以緩解鄉鎮基層專業人才不足之需。二是建立健全制度，著力抓好落實。應嚴格執行公示公告制、合同制、招投標制、監理制、結算審核制；擇優選擇具有相應資質要求、施工水平高、信譽較好的施工單位參與項目建設和管理；嚴格執行工程質量終身責任制等，以制度管人，以制度管事，確保高標準農田建設工程高質量如期完工。三是優化過程管理，提高建設效率。高標準農田建設時令性較強，一般在農閑時進行。因此，應結合農村實際，適當優化管理程序，提高建設效率。四是提高信息化管理水平。做好高標準農田建設大數據平臺，實現相關部門數據資源共享，對高標準基本農田建設情況進行集中統一、全面全程監管。

（四）健全管護制度，落實永久保護。一是完善后期管護制度。后期管護制度必須依法制定、機制長久、簡單實用、保障有效。二是管護責任落實到人。按照誰收益、誰管護的原則，明確產權歸屬和管護主體，落實管護責任和管護經費，提高管護水平。三是明確管護周期，做到獎懲分明。將建成的高標準農田，按照《基本農田保護法》的有關規定實施永久保護；確立基礎設施與農田維護周期，建立獎勵激勵機制；對惡意損壞基礎設施、破壞田地的人予以嚴懲，對高標準農田區域出現“非農化”、“非糧化”現象，嚴格追究相關人員責任?！?/p>