濕地公園審計面臨的問題及解決思路

◆唐慶文 孫民／十堰市審計局

濕地公園在涵養水源、調節徑流、改善水質等方面發揮著重要作用。開展濕地公園領導干部自然資源資產審計，能夠促進領導干部對濕地資源的重視和保護。本文結合筆者近年來參與的國家級濕地公園審計實踐，分析現階段開展濕地公園審計面臨的問題，探索濕地公園審計應聚焦的環節和審計方式方法，為推進領導干部自然資源資產離任（任中）審計提供一些思路。

一、當前濕地公園審計面臨的問題

（一）濕地保護法規不完善，判斷依據不足

濕地與森林、海洋并稱三大生態系統，也是唯一沒有專門立法保護的生態資源?，F階段，審計人員主要判斷依據僅限于國家林草局制定的《濕地保護管理規定》《國家濕地公園管理辦法》和《中華人民共和國自然保護區條例》，以及其他行政法規和規章中所涉及濕地公園管理的個別條款。就湖北省而言，還有省人民政府出臺的《湖北省濕地公園管理辦法》可做參考。濕地保護法規的系統性和實際操作性不強，尤其是濕地保護權限職責、違法行為處罰等方面的要求不明確、不科學，導致審計判斷依據不足。

（二）資源本底不清，基礎數據薄弱

由于缺乏專業技術人員及經費限制等因素，各濕地管理機構均未定期開展實質性的濕地生態監測工作，生態、生物實物量數據主要來源于申報國家濕地公園或國檢驗收時委托第三方監測機構出具的生態監測報告，監測報告多年未進行過更新。濕地公園資源本底不全或基礎數據陳舊，導致無法及時準確掌握濕地范圍內各類自然資源的動態變化情況。

（三）園區資源管理條塊分割，全面科學評價困難

一方面，濕地資源保護、管理與開發利用涉及到生態環境、水利、林業等十多個職能部門,由于缺乏信息共享、聯合行動、分工協作的統一協調機制，導致管理權限多元分散，資源多頭管理、邊界不清、權責不明的問題較為突出。另一方面，濕地公園在設立之初是按行政區劃進行區分，導致整體聯系的資源被人為割裂開來，限制了濕地管理機構統一行使對濕地范圍內自然資源資產的管理和保護責任，也導致審計無法對領導干部任期內履職情況做出明晰精準的評價。

二、濕地公園審計思路

（一）堅持理論與實踐相結合

建立以研究為導向的審計工作機制，全面搜集掌握濕地管理法律法規，座談了解各濕地公園建設及日常工作開展情況，構建濕地審計資源信息庫；通過走訪林業、環保、水利等相關部門，采集濕地邊界、土地利用等矢量數據，搜集中央、省級環保督察、“綠盾行動”、群眾信訪等反饋和整改資料，做足準備工作。根據搜集的資料和情況，研究制定濕地公園審計操作指引和審計報告模板；在審計實施過程中，加大對本區域濕地公園管理存在的共性問題和頂層設計方面存在的體制機制缺陷問題的研究，集中審查與被審計領導干部任職期間履行自然資源資產管理和生態環境保護責任有關的情況，總結成果并形成審計專報上報地方黨委政府。

（二）構建整體工作格局

堅持“開門審計”，邀請林業、土地、環保等方面的專家參與方案編制，進一步拓寬審計視野與審計思路；審計期間借調林業專業技術人員參與審計項目，提供專業技術支持，現場指導和答疑。審計過程中，注重與當地干部群眾的座談，注重群眾舉報線索的審查，多渠道獲取問題線索；同時與濕地管理局工作人員深入座談，全面了解濕地資源管護工作存在的難點和堵點，結合“三個區分開來”要求，客觀審慎地進行審計分析，并提出科學、操作性強的審計建議。

（三）運用大數據手段全面提升審計質效

充分運用arcgis，mapgis，91衛圖助手等大數據審計工具，查看濕地公園紅線、規劃等矢量圖件，通過不同年度影像疊加對比，初步判斷任期內濕地園區內植被破壞、開發建設、濕地減少等圖斑變化區域；將衛星遙感影像圖和濕地生態開發規劃圖、濕地項目實施立項范圍矢量圖件進行綜合分析，分析超立項范圍施工，違規開發利用濕地等疑點；將環保、林業、規劃等多部門矢量圖件進行對比分析，查找違規利用濕地疑點問題。將問題疑點進行分類匯總，采用現場踏勘和座談走訪的方式對問題比較集中的疑點區域進行重點核實，做到精準發現疑點并各個突破，有效減少審計時間，提高審計精度。

三、濕地公園審計的重點與方法

（一）聚焦資源環境生態稟賦和功能特點

濕地公園的開發建設和管理，通常圍繞當地動植物種群稟賦、生態環境容量、資源環境承載力等方面特點開展。審計部門對領導干部生態履職評價，也需要在此前提下進行。因此，確定審計重點的首要切入點，是分析研究濕地公園資源環境生態稟賦特點。一方面，結合濕地保持水源、凈化水質、調洪蓄水、保護生物多樣性等多種功能作用，審查領導干部任期內，上述指標變化情況，考核濕地公園生態功能發揮情況，從而看領導干部生態責任履行情況。另一方面，重點關注領導干部的決策是否同濕地公園的主體功能區定位和規劃相一致，是否按照主體功能區定位和規劃，科學合理推進濕地公園的建設和開發，是否對不恰當的開發活動進行監督管理等。

（二）聚焦濕地公園管護重大事項決策

圍繞領導干部在濕地自然資源資產管理和生態環境保護重大事項上“是否履職、履職成效如何”，延伸檢查濕地公園的保護、治理、修復等方面工作成效，審慎開展領導干部履職總體評價。一是要審查黨中央生態文明建設方面的重大決策部署，集中體現在國家對于生態環境保護、濕地公園管理的相關發展規劃、紅線管控等政策的落實情況；二是要結合省委省政府對于市縣資源環境保護和治理方面的戰略定位開展審計；三是審查濕地公園園區開發建設過程中，是否存在重大資源損毀、環境污染、生態破壞、自然災害以及群眾反映強烈、歷史遺留的突出資源環境問題等事件。

（三）聚焦實物量和生態環境質量約束指標

一方面核查指標完成情況。結合當地政府制定的涉及濕地發展戰略、產業政策和編制規劃等領導干部責任制落實情況；任期內濕地功能區規劃的執行情況，濕地保護區、保留區、限制開發區、開發利用區等有關劃定和建設情況；建立濕地生態補償制度情況及各項目標考核指標完成情況進行核查。另一方面，注意實物量和生態環境約束指標的來源、真實性、質量和管理方面的情況，揭示是否存在領導干部為完成約束性指標弄虛作假、數據報送隨意、管理混亂等方面的問題。

（四）聚焦濕地資源開發利用情況

對濕地公園的審計，既要關注濕地資源的保護情況，也要關注濕地資源的開發利用情況。一是對濕地公園的總體規劃中已明確的生態旅游、科普宣教等基礎設施的建設情況進行現場核實，核實是否按照規劃的要求投資建設到位；二是采取現場踏勘方式，檢查基礎設施建設和環境治理效果、工程項目效益和濕地公園總體建設、管理情況，看中央及地方濕地專項資金的分配、管理、使用是否達到了資金分配目標；三是要揭示因濕地公園空間布局不合理限制當地經濟社會發展的問題；四是關注生態產品向生態效益轉化情況，看濕地公園引進社會資產資金開發利用情況和對濕地公園經營性開發情況，看濕地資源生態價值效益發揮情況。■