準確把握國外貸援款項目規律 促進外資審計不斷提質增效

◆李鵬/沙洋縣人民政府

國外貸援款是指國際組織、國際金融機構、外國政府向我國政府及部門提供的貸款、援助及贈款；向我國金融機構和企事業單位提供的、由我國政府及其部門擔保的貸款；向受我國政府委托管理有關基金、資金的社會團體提供的援助和贈款等。國外貸援款是我國吸收引進利用外資為國民經濟建設服務的重要渠道，也是統籌國內國際兩個大局的重要抓手。

從1984年起，由審計署統一組織，授權各省級審計機關對我國政府借用和接受國際組織貸款、外國政府貸款和國外無償援助項目進行審計，國外貸援款項目審計已然成為國家審計的重要組成部分。30余年來，國外貸援款項目審計主動適應國家對外開放、積極引進外資的重大戰略方針，堅持公證審計與審計監督職責并重，堅持審計報告“內外合一、如實披露”，堅持立足國情與國際慣例相銜接，促進安全高效利用外資，推動提高項目管理水平，保障國家利用外資政策、產業政策、國民經濟和社會發展計劃落實，在發展本國經濟、促進產業鏈躍升、擴大有效投資、深化國際合作、實現互利共贏等方面起到了積極的作用，審計工作成效得到黨和國家、國際組織的充分肯定。

一、國外貸援款項目審計的特點

國外貸援款項目審計與常規性審計業務相比，在審計職責、審計計劃、審計周期、審計領域、審計地域、審計報告等六個方面都有顯著的特點，概括起來就是“六性”。

（一）審計職責的雙重性。國外貸援款審計監督承擔“對內進行審計監督，對外提供審計公證”的雙重職責，審計監督是法定職責，審計公證是審計機關受托時承擔的約定職責。在借用和接受國外貸援款初期，我國政府就向有關國際組織承諾，由審計署依法對國外貸援款項目進行審計監督，同時提供對外審計公證報告，《審計法》及實施條例對此也有明確規定。審計監督是審計公證的基礎，審計公證反過來促進審計監督的加強，二者相輔相成、互為補充，不論缺少哪一個都會降低外資審計效率。若重視監督職責忽視其公證職責，審計的質量就會受到影響，國際金融組織和國外貸援款組織對我國審計機關的信任亦會降低，進而影響我國引進外資工作的順利開展；若重視審計的公證職責忽視其監督職責，審計權威性將會下降，審計公證就會成為無本之木、無源之水。

（二）審計計劃的唯一性。國外貸援款項目是審計機關的必審項目，列入年度審計工作計劃。2018年以前，審計署統一向涉及實施國外貸援款項目的省級審計機關下發《授權審計通知書》，由省級審計機關依此向國外貸援款項目實施單位下達《審計通知書》，并組織審計人員開展審計。2018年至今，審計署不再向省級審計機關下發《授權審計通知書》，而是下達年度國外貸援款項目審計計劃，各省級審計機關將該計劃列入本單位年度審計工作計劃。無論是下發授權審計通知還是下達年度審計計劃，國外貸援款項目都是由審計署統一安排，各省級審計機關不能自主擬定審計計劃和組織實施審計。

（三）審計周期的連續性。不同類型審計項目審計周期各有特點，領導干部經濟責任審計是在被審計領導干部的任期內或任期屆滿時實施，固定資產投資審計是在固定資產投資項目已接近完工時實施。國外貸援款項目審計的周期是自審計署確定審計計劃的當年起，一直審計至項目關賬的次年止，在此期間，審計機關每年都必須連續開展審計不能間斷，延續周期短則2至3年，長則8至10年，并且每年審計的質量和結果都對以后年度的審計業務產生影響。可以說，國外貸援款項目審計是審計工作中的“馬拉松選手”。

（四）審計領域的多元性。國外貸援款項目因資金投向行業的不同，審計領域也相應呈現多元化態勢。據統計，國外貸援款項目審計主要涉及9大領域：農業領域，主要包括農業開發、水利建設、土壤改造、水土保持、水資源開發、糧食、漁業、林業等項目；工業領域，主要包括化肥、制藥、郵電、工業發展、技術改造等項目；能源領域，主要包括石油、火電、水電、風電、輸變電、煤炭等項目；交通領域，主要包括鐵路、公路、港口等項目；教育領域，主要包括大學教育、職業教育、基礎教育等項目；衛生領域，主要包括衛生和農村改水等項目；城市發展領域，主要包括城市交通、基礎設施建設、住房改革等項目；環保領域，主要包括污水處理、污染治理、環境技援等項目；技術援助領域，主要包括財政、會計、金融、養老保險、企業改革和技術合作信貸項目。

（五）審計地域的分散性。國外貸援款項目中有一類極為特殊的項目，審計人員習慣稱之為“傘形項目”。顧名思義，這些項目實施的地域極為分散，猶如傘帽與傘面的關系，主項目位于“傘帽”的中心位置，每個子項由“傘帽”向周邊輻射延伸開來，分布于“傘面”的各個不同位置。傘形項目主要集中在農業、環保等領域，整體資金規模很大，但具體到每個子項上的資金量相對較小，一些全國性項目涉及到不同的省、市，每個項目在本省范圍內又橫跨多個市、州，覆蓋大量的縣、市、區，具有點多、面廣、層級多、資金分散的顯著特點，審計時往往耗費大量的審計資源和時間。

（六）審計報告的獨特性。國外貸援款項目審計報告與財政預算執行、領導干部經濟責任等專項審計項目相比，有其獨有的特征。就報告使用者而言，國外貸援款項目審計報告的使用者是貸款和援款的提供方，如國際組織、國際金融機構、外國政府等，而非審計對象本身。就報告內容而言，國外貸援款項目審計報告要在“審計發現的問題及建議”部分的末尾，注明上一年度審計發現問題的整改情況。就報告文書格式而言，國外貸援款項目審計報告依照《審計署關于修訂進一步規范世亞行貸款項目審計報告的通知》相關要求進行排版。就報告文字結構而言，國外貸援款項目審計報告分為三個部分，依次分別是審計師意見、財務報表及財務報表附注、審計發現的問題及建議。就報告表述方式而言，國外貸援款項目審計報告是采取中英文對照的方式進行表述，先用中文描述報告相關內容，再以英文進行翻譯，便于中方和外方使用者閱讀。

二、當前國外貸援款項目審計面臨的短板弱項

近年來，國外貸援款項目審計創新審計方式方法，規范審計操作流程，深入揭示了國外貸援款項目財務收支、項目管理運行、項目信息管理中存在的風險隱患，推進高水平利用外資，推動構建開放型經濟新體制，維護了構建新發展格局和經濟高質量發展。但在實際操作過程中，國外貸援款項目審計工作也面臨著一些困境和問題，亟需研究和解決。

一是審計組織方式還不夠優。當前國外貸援款項目審計主要采取“同級審”“上審下”和“交叉審”的方式，基本屬于“內循環”，還沒有打通審計機關“大循環”環節，與部門財政預算執行審計和領導干部經濟責任審計的結合還不夠緊密，與審計全覆蓋和融合發展的要求還有一定差距。二是審計成果層次還不夠高。從內容和實質來看，國外貸援款項目審計與固定資產投資審計最為接近，但工作成效相去甚遠，審計項目數、審計資金量、審計投入產出比明顯不匹配，在重大違紀違法案件線索查處、審計要情專報上報、上級領導指示批示以及審計工作社會影響力等方面還有一定差距。三是審計整改跟蹤力度還不夠大。在審計過程中，常常滿足于收集項目執行單位的審計查出問題整改報告，對審計發現問題整改的實效性關注度不高，屢審屢犯、屢改屢犯的問題還沒有完全杜絕，從體制、制度、機制層面研究促進審計發現問題的整改還不夠。四是大數據運用水平還不夠尖。審計人員大數據系統思維方式尚未完全形成，自覺運用大數據分析的意識還有待加強，數據分析運用水平距離現實需求還有差距，數據環境還不能滿足大數據審計的要求。五是審計研究成果還不夠精。審計機關及社會各界對國外貸援款項目審計的研究比較少，研究視角還比較狹隘，研究內容前瞻性不夠，研究成果還缺乏深度，相關審計理論的創新匱乏，指導審計實務技巧提升作用發揮有限。六是審計隊伍專業素養還不夠強。面對新形勢、新任務和新要求，審計人員的專業素養、法治意識有待提升，業務技能、英文能力、文字功底還有短板，組織協調能力不夠強。

三、提升國外貸援款項目審計質效的對策建議

（一）注重在項目安排上下“早”功，早研判、早安排。審計項目成功的關鍵在靠前謀劃和提早研究。審計實施前，積極開展“研究式”審計，把研究作為前置準備，全面掌握國外貸援款項目的種類、特性和進度，分類、分階段確定工作目標和工作方法，分階段、分類別、分層次精準施策。項目準備階段，以公證審計為主，如實向外方披露資金使用和項目進展情況；項目實施階段，以工程和資金審計為主，著重揭示違反貸款協定和法律法規情況；項目竣工階段，進行全面審計，重點關注項目建成后的績效，突出評價項目實際效益和資金使用效率，做到有的放矢、靶向發力。

（二）注重在組織方式上下“準”功，謀劃準、布局準。開展好國外貸援款項目審計，有效的組織方式往往會事半功倍、成效顯著。結合外資審計項目工作流程和特殊要求，抓好項目統籌，大力推廣“1+N”組織方式，將國外貸援款項目審計與部門預算執行審計、領導干部經濟責任審計和專項審計相結合，將審計調查、公證審計、績效審計等多種方式結合，充分發揮“比較優勢”，形成常態化、動態化、無禁區震懾。要將“上審下”“交叉審”“同級審”等方式有機結合起來，相機抉擇、適時而動、不搞“一刀切”。要加強上下級審計機關協調聯動，互通有無、相互啟發、同頻共振，不斷擴大審計戰果。

（三）注重在審前準備上下“細”功，周密部署、細致謀劃。寧可備而不用，不可用時無備。要圍繞貸援款審計的總體要求、基本原則、主要任務和內容等事項，把實施方案做細做實，既全面覆蓋又重點突出，既有宏觀視角又有微觀切口，既能指導全局又能兼顧個體。要把審前培訓做細做準，列出工作臺賬，定任務、定時限、定標準，把職責具體化、項目化、清單化，讓審計組長明確目標、把控方向，讓主審人員啃“硬骨頭”、打攻堅戰，讓工作人員履職盡責、扎根一線，確保每項工作都有人抓、有人管。要把工作保障做細做好，配齊配強審計力量，對重點項目要給予審計資源的重點傾斜。

（四）注重在現場實施上下“硬”功，采取硬措施、硬手段直擊要害。堅持質量與效率相統一，把突出重點貫穿審計工作的全過程，抓住重要環節、關鍵時點和重點內容。以資金為主線，對國外貸援款資金進行全流程、各環節、多節點的跟蹤，保證資金安全、及時、有效使用。以項目為基點，把項目建設程序一跟到底，持續跟進立項、設計、招標、施工等過程，揭示每個階段中可能存在的問題，審深審透；把項目建成效益一跟到底，確保項目完工后及時發揮應有的效果，杜絕“重建設輕維護”“重資金輕效益”“重眼前輕長遠”等問題。積極推進審計執法標準化管理，加強審計各環節質量管控，有效防范審計風險。

（五）注重在方法手段上下“新”功，探求新思路、新技術。創新是推動審計事業高質量發展的不竭動力，惟創新者進，惟創新者強，惟創新者勝。要創新審慎包容理念，認真落實習近平總書記“三個區分開來”要求，審慎評判審計過程中遇到的新情況新問題，為擔當者擔當，為負責者負責。要創新工作思維，借鑒經責審計和投資審計的先進理念，擺脫傳統外資審計的思維定式，跳出固有的思維邏輯。要在技術手段上開拓創新，大力推廣大數據分析先行、非現場審計為主的審計模式，探索推廣實用型大數據應用，加強數據比對和關聯分析，積極運用無人機、地理信息系統等新技術，不斷提升信息化支撐業務能力。

（六）注重在成果提升上下“高”功，突顯高層次、高質量。審計報告是審計成果的初級階段和直觀體現，提升審計成果，必須提交高質量的國外貸援款項目審計報告，力求問題定性準確無誤、文字表述通俗練達、報告內容豐富飽滿。要加強審計情況綜合分析，善于用政治眼光分析外資審計發現的問題，從普遍性、傾向性、苗頭性問題中發現政治端倪，從錯綜復雜的矛盾關系中把握政治邏輯，深入揭示體制障礙、機制缺陷和制度漏洞，梳理總結實踐中的好做法、好經驗，總結提煉出高層次的審計要情專報，更高層次服務宏觀決策。將查處重大違紀違法問題作為重要目標任務，在涉及農業、環保等重點行業，征地拆遷、重大投資工程等重點領域，審批報批、工程招投標等重要環節中，發現和查處領導干部和公職人員涉嫌失職瀆職、貪污受賄、違規操作造成國有資金資產資源的重大損失浪費、項目存在重大安全風險隱患、對生態環境造成重大不利影響、侵害人民群眾利益等案件線索。

（七）注重在整改實效上下“實”功，確保措施扎實、效果真實。審計查出問題整改是審計工作的“后半篇文章”，是推進審計事業高質量發展的“重頭戲”。堅持查出問題、反饋問題、整改問題并重，轉變“以查處多少問題與金額論英雄”的政績觀，嚴格落實審計整改記賬銷賬制度，明確整改職責分工、范圍方式和判斷原則，壓實審計對象整改主體責任、主管部門監督管理責任、審計部門跟蹤督促責任。發揮審計專業優勢，提高審計建議的針對性和可操作性，加大對歷史遺留問題的整改力度，幫助被審計單位破解難題，精準有效推動整改。要舉一反三、聞一知十，推動建章立制、扎緊籠子，將問題消滅在萌芽狀態，更好實現“防未病”，切實解決屢審屢犯問題。

（八）注重在人才培養上下“久”功，久久為功、久煉成鋼。人才培養是確保審計事業后繼有人的長久之計，也是審計機關歷來關注和重視的永恒課題。實施好國外貸援款項目審計關鍵在人才，不僅需要審計人員是行家里手、專家學者，更需要審計人員博采眾長、通曉中外。要制定審計人員能力建設標準和人才培養計劃，完善教育培訓中長期規劃、履職盡責管理實施辦法，構建理論支撐、實戰引領的培訓體系，拓展審計人員的知識領域，提升外資審計實戰能力，更好與國際規則、外國法律接軌；著重提升審計人員的專業技能，有效與投資、環保、養老等專項審計融合；著重加強審計人員的英文寫作功底，著重提升國外貸援款項目審計報告質量，培養一批能查、能說、能寫的專業外資審計人才。■

[圖片新聞]TUPIANXINWEN

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