審計監督促進“碳達峰”目標實現的路徑

◆李兆東 薛佳睿/南京審計大學

“碳達峰”是指二氧化碳年排放增量不斷減少，并在總量達到峰值之后逐步降低。2020年我國首次提出了2030年力爭碳達峰，2060年實現碳中和。2021年兩會將“碳達峰、碳中和”寫入了政府工作報告，“碳達峰”已經成為時下的熱點概念。要發展經濟，就要消耗能源，能源的產生與使用又必然產生碳排放，因此，碳排放與經濟發展息息相關。審計監督是我國重要的經濟監督機制，是經濟高質量發展的重要保障，審計監督憑借其獨立性、權威性和公正性的特點，可以針對碳排放的相關問題發揮重要作用，促進“碳達峰”目標的實現。

一、“碳達峰”目標實現仍需努力

（一）碳排放權交易市場已經建立，但配額和實際排放核查需要完善

“碳排放權”是企業依法取得的向大氣排放包括二氧化碳在內的溫室氣體的權利，經由當地發改部門核定，企業獲得的一定時期內合法排放溫室氣體的總量即為碳排放配額。企業超出配額的排放需求要花錢購買，而結余的配額則可以在碳排放權交易市場上出售，因此，企業的碳排放配額多少，對其生產經營有著巨大的影響。雖然《碳排放權交易管理辦法（試行）》中明確指出企業要對溫室氣體排放報告的真實性、完整性、準確性負責，但是企業基于自身利益考慮，不僅可能存在偷排、超標排的情況，也可能偽造、虛報排放報告中的數據，同時，迫于經濟發展的壓力，地方政府部門對企業碳排放配額的核算未必公平公正，存在一定超量配額的可能性。而在碳排放權的交易層面，一方面，參與主體較少且由于配額的超發，企業參與積極性不高，再加上難以杜絕的企業違約排放現象，導致對碳排放權需求的不穩定，交易價格波動性大，弱化了通過交易市場引導企業減排的作用；另一方面，金融機構發行的碳金融產品不足，碳排放權是否可作為抵質押的財產缺乏依據，較低的市場活力和流動性遠不能支撐我國實現“碳達峰”目標所產生的投資需求。

（二）對政府的碳排放責任績效考核機制需要完善

在推進“碳達峰”目標實現的過程中，政府部門整體的低碳發展意識和區域碳排放績效情況在政府工作考核中的地位，對于整體碳排放相關政策的制定與有效實施十分重要。隨著中央對碳排放問題的日益重視，“碳達峰、碳中和”被納入了生態文明建設的整體布局中，碳排放情況已經成為一個重要的政府績效評價指標，不過，低碳指標并沒有影響GDP及增長率等經濟指標的地位，經濟發展仍然為政府考核的首要目標。顯然，在實現“碳達峰”目標的道路上，并不能犧牲經濟發展。實現“碳達峰”目標不只是重點地區重點企業的合規減排，而是需要地方整體性的產業結構優化與改革，以綠色產業帶動區域經濟發展，從而推行不斷降低碳排放的發展模式。由此看來，指標分離的政府績效評估體系難以適配“碳達峰”目標實現情況的考核，搭建以碳為主線的綜合監督、考核與評價機制勢在必行。

二、對“碳達峰”開展審計監督的目標和程序

（一）“碳達峰”審計監督的目標

“碳達峰”的內涵是碳排放增量不斷減少至零，總排放量達到峰值后持續下降的過程，實現“碳達峰”的前提是將經濟發展與碳排放量脫離聯系（莊貴陽、竇曉銘，2021），目標是達成低碳排放的經濟高質量發展。根據“碳達峰”的發展目標，“碳達峰”審計的目標是通過審計監督，促進碳排放相關政策、制度制定的適用性與合理性；保障碳排放權交易市場運行各環節的真實合規，降低各類交易風險；監督“碳達峰”目標實現情況并評價碳減排產生的環境績效和經濟績效。

（二）“碳達峰”審計監督的程序

在“碳達峰”目標下，經濟增長模式、能源使用方式和金融融資方式等均會產生變革，變革所帶來的影響存在不確定性，即存在風險，因此，對“碳達峰”開展的審計監督主要應遵循風險導向型審計的模式。在明確“碳達峰”的整體目標后，識別和評估碳減排所帶來的環境風險、經濟風險、政府管理風險和企業經營風險等，以及在碳排放權交易市場中存在的配額風險、制度風險和交易風險等，根據對風險的評估結果確定審計范圍和審計事項，制定具體的審計方案。

三、審計監督促進“碳達峰”目標實現的路徑

（一）對碳排放權交易市場開展審計監督

碳排放權交易市場有序開展的前提，是對碳排放配額和實際排放量的準確審核和確認，在這方面，審計監督所具有的獨立鑒證能力能夠有效發揮作用。在對碳排放權交易市場開展審計監督時，需要著重關注三個主要方面：一是碳排放配額分配和相關制度的建立情況，重點審查配額發放的合理性及實際碳排放量是否達標，同時要對企業碳排放相關制度和獎懲機制的設立情況開展審計，把好碳排放權交易市場的入門關。二是碳排放權市場的交易情況，要對交易制度的健全性、產品設計的合理性開展審計，例如碳排放權交易市場的履約強制力和碳金融產品的產品風險情況，同時發揮審計監督的“再監督”功能，跟蹤生態環境部門等相關主管部門對碳排放權交易的管理情況。三是碳排放量的核查測算情況，由于碳排放量計算和確認的專業性很強，因此市場對第三方碳排放核查機構的依賴程度較高，對此，需要審查第三方核查機構的專業資質，并根據對其工作流程的審計判斷其對企業碳排放量的核算是否準確。通過開展審計監督，客觀評價碳排放權交易市場的制度設計和運行成效，充分發揮審計的建設性功能，可以做到預防風險并有針對性地提出審計建議，保障碳排放權交易市場合理發揮作用，促進“碳達峰”目標實現。

（二）在領導干部自然資源資產離任審計中加入碳排放績效審計

我國經濟現代化、城鎮化等進程遠未結束，無法沿襲發達國家自然達峰和減排的模式，而是要在經濟社會快速發展過程中實現“碳達峰”，通過“碳達峰、碳中和”驅動經濟新變革，包括生產模式、產業結構、能源供給、電力體系、能源消費和生活方式等多領域變革。對此，要對“碳達峰”目標實現情況進行考核，需要構建綜合的考核與評價機制，而自然資源資產離任審計是環境審計和經濟責任審計交叉融合的一種審計監督（蔡春、畢銘悅，2014），是兼顧經濟績效與環境績效的監督評價制度，從審計需求的角度來看，在領導干部自然資源資產離任審計中加入對碳排放績效的審計，能夠有效匹配對碳排放績效的評價需求。而在審計對象方面，雖然“碳達峰”工作由各級生態環境部門主管，但是根據環境責任的委托代理關系，各級政府才是責任主體（李兆東，2019），同時，“碳達峰、碳中和”作為中央重要的政策部署，地方的黨政領導毫無疑問是主體責任人，因此將碳排放績效審計加入領導干部自然資源資產離任審計中是恰當的。在對碳排放績效開展審計時，審計內容重點在于以下幾個方面：減排方面，審計電力、鋼鐵等重點排放行業的碳減排情況，審查其真實性、準確性和達標狀況；能源變革方面，審計可再生能源對煤炭石油等非可再生資源的替代情況，如電力行業中光電、風電等清潔能源新增裝機和運行情況，以及相對應的煤電設備減退情況等，跟蹤新型綠色技術的研發和應用情況，如新材料、生物技術等；經濟方面，評價地區綠色產業增值及在地方GDP中的占比情況；生態環境方面，審計土地綠化、植樹造林情況，監測其對二氧化碳的吸收能力是否達到預期。

（三）促進碳排放審計三大主體的協同

碳排放審計的目標是促進“碳達峰”的實現，“碳達峰、碳中和”作為我國發展戰略中的重要任務，在碳排放審計中國家審計處于主導地位。但是國家審計機關的審計資源有限，難以獨自承擔碳排放審計的全部任務。因此，發揮國家審計同內部審計和社會審計在碳排放審計中的協同作用十分重要。內部審計主要發揮內部監督和自我優化功能，促進企業內部的碳排放制度完善，保障碳排放合規并提升效率。國家審計機關發揮監督指導功能，利用內部審計的成果，并指導內部審計工作，提升內部審計碳排放審計報告質量。社會審計在碳排放權交易市場中可以發揮重要作用，企業的碳排放報告作為碳排放權交易市場的“通行證”，可以由注冊會計師對其進行獨立、客觀的鑒證，確認其真實性、完整性。三大主體應主動實現信息共享、資源優化，通過科學的工作方式實現在碳排放審計工作中的協同合作。

（四）運用大數據審計技術實現碳排放審計全覆蓋

隨著大數據技術的不斷發展，審計工作呈現智能化、平臺化和可視化的趨勢（張敏，2020），大數據審計技術在碳排放審計中可以有效地發揮作用。利用跟蹤程序，可以對重點企業碳排放情況進行實時在線審計，將審計結果及時傳輸給政府主管部門，從而針對審計發現的問題精準施策。國家審計機關可以牽頭建立碳排放審計平臺，匯聚多渠道的數據資源，利用云計算技術開展風險評估，分析測算碳排放數據的綜合影響，追蹤“碳足跡”，構建碳排放的精確預測與評價體系，實現對包括碳排放作業、排放量測算、排放權交易、碳吸收中和在內的碳排放全流程的審計全覆蓋。■

[圖片新聞]TUPIANXINWEN

湖北省審計廳依托荊門市東寶區經濟責任“1+N”審計項目，開展自然資源資產管理和生態環境保護責任審計。審計組深入全區各污水處理廠，重點關注懸浮澄清池、沉淀池、厭氧池等設備運行情況，促進全區污水處理項目健康有序運行。

（漆思超 謝靜 攝影報道）