關于海域空間資源精準化管理調查的探究

朱 永，金 良

（浙江省海洋科學院，浙江 杭州 310000）

隨著海域空間資源、海洋管理業務、監視監測數據等各類基礎數據地快速增長，對海域精準化管理提出了更全面、更迫切地要求，主要表現在：一是用海權屬數據在管理制度、工作規范不斷完善的過程中尚未形成數據標準統一的體系；二是由于海域的特殊性，實際中出現“批、建”不一、改變用海范圍或用海方式等問題，影響了海域行政審批及疑似違法用海核查工作。因此，有效開展海域精準化管理基礎數據調查，摸清海域空間資源數據和海域使用現狀，對集約利用海域空間資源、用海審批決策等具有重要意義。

1 海域精準化簡介

1.1 海域使用現狀調查

（1）用海項目的海域使用現狀調查，使用現狀指用海項目的基本信息、用海方式、填海情況及開發情況等；（2）海域使用權界址核查，核查已確權發證的用海項目的界址；（3）海域權屬與現行海洋功能區劃、海岸線保護與利用規劃、生態紅線等管控要求的符合性分析。

1.2 海洋空間資源調查

海域空間資源調查：調查岸線長度、灘涂、淺海面積，分析岸線灘涂資源使用狀況、可開發利用程度等。將收集得到的資料整理分析，進行底圖制作；制作岸線、灘涂、淺海等專題分布圖；利用無人機全景影像及正攝影像對重點區域進行比對分析，若有較大差異，需進行校準；若差異不大，制作資源數據庫，對其進行統計分析，計算利用率等。

2 研究目標

開展海域使用精準化管理研究，綜合分析海域資源狀況及海域使用現狀、結構及空間分布，分析海岸線、灘涂及近海等區位用海項目情況，梳理海域審批、登記及歷史遺留項目管理中出現的問題，研究海洋資源開發利用和產業用海趨勢變化等情況，分析海洋資源開發利用的情況，研究海洋工程、圍填海項目對地區海洋經濟的促進作用，建立健全海域管理規范化、精準化、信息化的海域使用管理方法。

3 研究內容

3.1 海域空間資源統計分析

收集調查區域以往的海岸線調查數據，摸清該區域的海岸線、灘涂等空間資源存量及其利用情況。開展海岸線、灘涂等海域空間資源統計分析，具體內容包括：

3.1.1 海岸線資源

掌握海岸線長度、類型以及岸線開發利用和保護現狀，開展岸線資源評估，并以往年大陸海岸線調查成果為基礎，統計自然岸線、人工岸線的分布情況，核算岸線利用率及剩余可用長度。

3.1.2 灘涂資源

灘涂是海灘、河灘和湖灘的總稱，海洋上指沿海大潮高潮位與低潮位之間的潮浸地帶，在地貌學上稱為“潮間帶”。為便于統計分析，本文選用海岸線至0米等深線之間的區域作為潮間帶區域。

淺海多指水深小于500米的區域，針對水深資源現狀，又將該區域分為0米等深線至5米等深線區域，5米等深線至領海基線的區域，分別統計其海域面積，及用海項目占用的資源面積利用率。

3.2 用海項目現狀調查分析

對用海項目使用現狀開展調查。對用海多樣性指數，用海項目是否符合海洋功能區劃、海島保護與利用規劃、海岸線保護與利用規劃、是否涉及生態紅線等進行綜合分析，進行海洋空間資源可持續利用分析和海域使用協調性分析。

4 關鍵問題探究

海域精準化管理就是落實代表國家海域所有者行使管理責任，將管理者權責具體化、明確化、條目化，將管理目標定量化，保障海域資源利用集約化、生態化。對海域管理效果和問題進行及時檢查，發現問題及時糾正，及時處理等。

4.1 海域資源存量和權屬管理清晰化

精細化管理是現代海域管理的必然要求和最佳選擇。對海域資源存量的準確把握需要做到以下三點：一是堅持系統化原則，從海洋戰略目標定位抓起，建立從源頭到結果的一體治理機制；二是堅持科技化原則，從海域管理手段革新抓起，建立從信息量化到網絡服務的全過程精準運作機制；三是堅持制度化原則，從海域管理基礎建設標準抓起，建立從規劃到實施的全方位精確制度機制，為精確制定海域管理政策、科學調控海域供需、合理利用海域資源、促進沿海經濟可持續發展提供重要依據。

4.2 海域資源使用類型和方式的協調性分析

海域使用類型涵蓋工業用海、交通運輸用海、旅游娛樂用海、海堤工程用海、排污傾倒用海及特殊用海等。按用海方式分有填海造地、構筑物、圍海、開放式及其他方式等。為進一步了解海域使用結構，可采用吉布斯-馬丁公式計算海域使用多樣性指數，以評價區域內海域使用類型的多樣性。

式中，Gm為海域使用多樣性指數，Xi為第i種海域使用類型的面積，n為評級區域內海域利用的類型數。當Gm<1且值越大時，表明海域使用類型多樣性越好。

4.3 海域資源集約可持續利用精準化

本文主要針對岸線可持續利用情況、灘涂可持續利用情況、淺海利用情況等進行研究。調查海域資源利用的現狀，計算可待開發的存量，進而分析海域資源集約可持續利用的潛力。

5 精準化調查技術難點

5.1 資料前期整理分析

5.1.1 岸線灘涂資源分析

整理收集到的海岸線及0米等深線數據，利用地理信息系統軟件（ArcGIS）對岸線數據進行地理信息數據處理，使用統計功能，分析岸線數據，對自然岸線進行重點關注，得出實際自然岸線的位置、長度等。

利用ArcGIS軟件將海岸線、0米等深線、5米等深線及領海基線疊加在一起，生成海洋空間資源面圖層，重點劃定海岸線至0米等深線、0米等深線至5米等深線、5米等深線至領海基線的范圍，核算面積及利用率。

5.1.2 用海項目現狀調查分析

（1）資料整理匯總

對收集到的用海項目的基本信息進行分類整理，內容包括用海項目名稱、海域使用權證書編號、海域使用權人、面積、用海類型、用海方式、用海期限等信息，總結本地區用海項目年審批情況。

（2）權屬信息核查

進行內業權屬信息核對，核實海域使用權人、用海類型、用海方式、用海期限等信息，坐標系是否明確/準確，是否采用CGCS2000坐標系，用海是否過期但未注銷。對于填海項目，核查其是否開展竣工驗收、是否已換發土地證。

（3）資料數據對比分析

a．遙感影像校正分析。對最新遙感影像進行糾正精度分析。

b．用海圖斑識別。利用收集的遙感影像，初步識別可能用于核查的用海圖斑，重點判斷構筑物用海和填海造地用海。

c.利用ArcGIS軟件以最新的遙感影像為基礎疊加海岸線、海域權屬數據，核查用海項目界址、范圍、用海方式等有無變化，篩查疑問數據。

（4）矢量數據處理分析

利用ArcGIS將已確權海域使用項目與海洋功能區劃、海岸線保護與利用規劃、海洋生態紅線數據疊加，討論用海項目是否符合相關規劃。

5.2 現場調查

現場核查內容包括用海項目名稱、海域使用權人、用海類型、用海方式、用海范圍、填海項目是否已換發土地證等。

系統CORS（連續運行參考站系統）網已覆蓋，現場測量采用接入RTK測量方法，測量依照《全球定位系統（GPS）測量規范》（GB/T 18314-2009）、《全球定位系統實時動態測量（RTK）技術規范》（CH/T 2009-2010）執行。海域使用權屬調查中，主要分靠海一側和靠陸一側兩種，靠海一側涉及占用岸線，應重點測量。

5.3 調查數據統計分析

分類統計海洋空間資源的面積，探究目前資源存量情況；將海洋空間資源圖層、海岸線疊加海域使用權屬界址圖層，通過圖層相交統計得出海洋空間資源的利用情況；將矢量數據集得到的現場核查圖層，與用海項目審批界址圖層疊加在一起判斷每個用海項目界址重疊等問題，同時對現場調查表進行匯總，梳理出每個用海項目的問題所在，包括權屬界問題分類總結，匯總海域使用權屬核查成果，匯總分析每個用海項目開發利用現狀的問題所在。結合目前資源存量情況，進行海域資源開發利用分析和海洋空間資源可持續利用分析。

6 海域精準化管理相關建議

6.1 規范變更項目流程

用海項目提出變更申請后（包括續期、更改項目名稱、使用權人等），應該結合其申請理由，理清項目現狀情況，包括重新測量項目實際界址范圍，繪制項目核查對比圖，出具項目變更核查報告等，對項目界址出現重大變化的項目應該重新繪制宗海圖，及時變更海域動態監管信息。

6.2 加強海域海島監管力度

加強用海用島活動動態監管，對未批先用等違規用海加大懲罰力度，實現依法用海、依法管海。保證科學、合理、有序地使用海域資源。同時，及時開展對圍填海項目開展竣工驗收，按照《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》的規定，換發土地不動產登記證書。對于用海項目管理中存在的問題，建立海域資源使用臺賬，加強事中事后監管，用海項目和岸線、潮間帶、海灣河口、海島等海洋空間資源動態變化的監視監測。建立海域使用后評價體系，促進審批管理和工作流程更加規范。

6.3 加快處置圍填海歷史遺留問題

妥善處置合法合規圍填海項目，依法處置違法違規圍填海項目。依據生態評價結論和對生態環境的影響程度，提出限期拆除或納入圍填海歷史遺留問題處置的規定。制定圍填海歷史遺留問題處理方案。明確圍填海歷史遺留問題處理方案編制要求。對各地區提出生產、生活、生態三類空間比例要求，對集中連片和單獨分散的區塊提出差異化的比例要求，進而規范圍填海歷史遺留問題的用海審批。

6.4 各職能部門加強工作溝通

建立和完善自然資源（海洋）綜合管理體系。通過發展戰略、規劃、區劃、立法、執法以及行政監督等行為，對海洋資源進行統籌協調管理。在新一輪機構改革的背景下，自然資源主管部門內部應明確土地、海洋、測繪等管理層次和要求，要加強各部門之間的信息交流，組織各部門開展協同監督檢查，針對坐標系不統一、用海位置不準確、部分用海項目用海方式改變及管轄范圍相交叉等用海過程中出現的問題集中整治，實現全過程監督管理。

6.5 嚴格落實海洋生態紅線區用途管制

評估生態紅線實施情況，梳理現行海洋生態紅線實施中存在的問題：一是進行海洋生態紅線重新核定的準備工作。二是重新核定后的生態紅線區按照禁止開發區域進行管理，嚴禁各類開發活動；生態紅線之外的海域生態空間按照限制開發區域進行管理，根據區域準入條件和允許、限制、禁止的產業與項目類型嚴格管理。生態紅線區內現有的用海、用島開發活動，維持現狀，不得隨意擴建和改建，并跟蹤監測評估其對生態紅線區的影響。

6.6 建立海域海島自然資源負債表

按照精準化、臺賬式、清單式管理的要求，結合調查內容，全面建立海域海島資源臺賬，掌握已開發量、未開發量和可開發量。按照國家有關要求，綜合運用海域評估和資產評估等技術手段，對海域海島資源資產價值進行普查，建立海域海島自然資源負債表，作為政府內部管理的工具。