英國2021年國防戰(zhàn)略：《競爭時代的國防》解析

王鳳春 姚小鍇

2021年3月，英國防部發(fā)布《競爭時代的國防》戰(zhàn)略報告（以下簡稱“報告”），闡述了不斷變化的戰(zhàn)略環(huán)境及未來戰(zhàn)場形勢，重新規(guī)劃了2021—2030年實現(xiàn)英軍全面轉型的戰(zhàn)略框架和國防戰(zhàn)略方針。報告還明確了英國防部在培育未來優(yōu)勢、聯(lián)合盟友、有效利用人才、全面發(fā)展現(xiàn)代化軍事力量、鞏固行業(yè)關系、改變管理方式等6個方面的目標與計劃，明確了英軍發(fā)展的優(yōu)先事項以及實現(xiàn)路徑。不可否認，這份報告是英國防部對本國軍事定位最徹底的一次重新評估，將成為英軍未來建設的戰(zhàn)略指南，也將成為提升英軍作戰(zhàn)能力的基本遵循。

戰(zhàn)略目標：聚焦提高英軍的全球影響力

報告概括出英國未來國家安全和國際環(huán)境的四個主要趨勢，分別是地緣政治環(huán)境變化、價值觀主導的系統(tǒng)性競爭、快速的技術變革、跨國挑戰(zhàn)等。在此背景下，英國軍隊擔負守衛(wèi)國家安全的使命任務，是打造“全球英國”的國家形象的必要支撐。

英國防部發(fā)布的《競爭時代的國防》戰(zhàn)略報告封面

作為脫歐時代的新起點進行戰(zhàn)略轉型。英軍此次改革以成功脫歐為重新思考國家防務政策的基本出發(fā)點。報告指出，英國脫歐過渡期已經結束，作為獨立國家的英國將面臨前所未有的挑戰(zhàn)，為了實現(xiàn)英國“民主、主權和燈塔”和“世界上最具影響力的國家之一”的“全球英國”愿景，國防部領導下的軍隊必須進行戰(zhàn)略轉型，加強應對國家安全威脅的能力，提升英軍在國際上的地位。報告指出，新冠疫情過后，安全威脅可能會以難以預料的形式出現(xiàn)，英國需要面對多個層面的國家安全和國際環(huán)境變化。報告將“加強軍事實力建設、實現(xiàn)全球軍事存在”作為總體戰(zhàn)略支柱，將維護海洋利益作為軍隊維護國家利益的關鍵著力點，并將以“持續(xù)投入兵力和建設更廣泛安全能力”的方式加大努力。

英國力圖借鑒美軍改革經驗，打造出一支適應現(xiàn)代戰(zhàn)爭多樣化任務的軍事力量

旨在打造具有國際影響力的現(xiàn)代化英軍。英國防部認為，發(fā)展軍隊現(xiàn)代化水平是“現(xiàn)實的戰(zhàn)略規(guī)劃目標”。未來英軍將在實體、虛擬和認知方面進行整合，實現(xiàn)英軍從一支主要設計為應對大規(guī)模沖突和戰(zhàn)爭等突發(fā)事件的部隊，發(fā)展轉變成為一支設計為永久和持續(xù)性全球參與的部隊。2020年，英軍發(fā)布《一體化作戰(zhàn)概念》，規(guī)定了部隊行動和作戰(zhàn)之間的連續(xù)統(tǒng)一體，在發(fā)揮英軍自身傳統(tǒng)優(yōu)勢的基礎上，部隊反應將建立在現(xiàn)代化和一體化的作戰(zhàn)能力基礎上，既能遏制威脅，又能打敗敵人。為打造現(xiàn)代化英軍，未來將整合所有作戰(zhàn)領域（包括太空、網絡空間、海、陸、空）、超越傳統(tǒng)聯(lián)合概念，全國一盤棋，積極參與國際事務，專注于“改變游戲規(guī)則”的技術變革。為此，英國將增加國防投資，用于武器裝備的現(xiàn)代化升級和發(fā)展綜合作戰(zhàn)能力，以幫助軍隊利用先進技術，增強未來戰(zhàn)斗能力。

提出向印太地區(qū)傾斜的戰(zhàn)略政策方針。在這份被約翰遜總統(tǒng)視為“20年來最雄心勃勃的軍事部署”的報告中，把適應周邊形勢發(fā)生的重大變化特別是印太地區(qū)的重要性視為假設，決定在印太地區(qū)采取重大且長期的傾斜政策，目標是到2030年成為在該地區(qū)擁有“最廣泛和最綜合存在”的歐洲伙伴。報告提出了英國版的“兩洋戰(zhàn)略”，即依靠“跨大西洋關系”并向“印太地區(qū)”傾斜，一只眼緊盯大西洋，另一只眼遠眺太平洋。英國重返印太地區(qū)的首要目標是分擔安全責任，協(xié)助和支持英國的地區(qū)盟友和伙伴。

戰(zhàn)略舉措：多箭齊發(fā)“全方位”落實

目前世界各國武器裝備發(fā)展速度都很快，未來的戰(zhàn)爭是敵我雙方體系化的對抗，如果不通過改革調整來重新塑造現(xiàn)代化軍隊，將很難滿足未來戰(zhàn)爭的需要。可以看出，英軍此次改革主要通過長遠規(guī)劃設計、加大國防投入、重塑軍種結構、突出新質力量等多措并舉來實現(xiàn)“全方位”升級。

英國計劃對現(xiàn)役挑戰(zhàn)者-2坦克進行全面升級

長遠規(guī)劃設計英軍將此次改革視為一次推動“從大規(guī)模動員向信息時代速度、戰(zhàn)備和相關性轉變的改革”。一方面，調整防務策略。報告指出，現(xiàn)行的國家安全策略根本無法應對當前復雜的國際局勢，在《國家安全策略》及《戰(zhàn)略防御與安全》兩項計劃基礎上，主張轉變以往戰(zhàn)略龜縮和防御策略，積極參與海外軍事合作與競爭，提升英國在國際上軍事與影響力，提升在海外定期部署軍隊的頻率，進一步加強偵測、威懾和應對國家威脅的能力。另一方面，明確改革方案。冷戰(zhàn)結束后，英軍經歷了數(shù)次軍事改革，既有大刀闊斧的精減壓縮，也有零敲碎打的小修小補，但至今未能真正打造出一支適應現(xiàn)代戰(zhàn)爭多樣化任務的軍事力量。此次改革充分結合美軍改革經驗和英軍自身戰(zhàn)爭實踐，摒棄過去“拆東墻補西墻”式急功近利的做法，確立了布局長遠、目標明確、規(guī)劃精細的行動方針，改革覆蓋各軍種全領域。

加大國防投入為確保改革轉型順利推進，報告提出要大幅增加國防投入。2019—2020財年英國防務支出為376億英鎊，占GDP的2.1%。2020—2021財年大幅提高到413億英鎊。在此基礎上，報告再次確認在未來4年內增加14%的國防投資至1880億英鎊，這將確保英國維持歐洲最大國防支出國地位。報告承諾，英國防部將在未來四年投資66億英鎊，用于研究、開發(fā)和實驗高超聲速武器，以幫助軍隊利用先進技術、增強未來戰(zhàn)斗能力；投資50億英鎊用于新一代軍事衛(wèi)星，以增強太空能力；撥款20億英鎊用于研發(fā)暴風六代機，以增強空中優(yōu)勢；按照“少而全、少而強”的思路來建設海軍，計劃在本屆議會任期內將軍艦的投資翻一番，每年超過17億英鎊，進而提升海軍武器裝備現(xiàn)代化程度；耗資100億英鎊提高核彈頭數(shù)量上限。

重塑軍種結構英軍這次改革，在適度壓縮軍隊數(shù)量規(guī)模的同時，對陸、海、空軍種進行綜合衡量，既保證了海上力量的優(yōu)先發(fā)展權，同時兼顧陸軍和空軍改造升級。陸軍方面，未來發(fā)展將以新的“地面作戰(zhàn)概念”為指導，重點提升全球部署、精確作戰(zhàn)等核心能力，重點打造現(xiàn)代化的、適應性強的遠征作戰(zhàn)部隊。關注“21世紀步兵系統(tǒng)”、步兵排機器人車輛、無人戰(zhàn)車、數(shù)字化技術和網絡增強、后勤保障系統(tǒng)、遙控作戰(zhàn)武器系統(tǒng)和信息指揮控制系統(tǒng)以及混合動力等新技術領域。地面作戰(zhàn)裝備中1/3的挑戰(zhàn)者-2主戰(zhàn)坦克將報廢，其余擬投入13億英鎊升級到挑戰(zhàn)者-3標準，另有預算訂購新型數(shù)字化裝甲車輛，以保證地面部隊強大的殺傷力和生存力。海軍方面，將以“持續(xù)投入兵力和建設更廣泛安全能力”的方式加大努力，淘汰老舊護衛(wèi)艦和驅逐艦，另建造新型26型、31型護衛(wèi)艦，計劃將從2021年開始在印太地區(qū)部署若干小型巡邏艇，從2023年開始在該地區(qū)部署一支皇家海軍陸戰(zhàn)隊和潛艇部隊。空軍方面，包括皇家空軍現(xiàn)有24架第一代臺風戰(zhàn)斗機、9架支努干運輸直升機、14架大力神運輸機和20架美洲豹支援直升機將逐步退役，撥款20億英鎊用于研發(fā)暴風六代機，還將發(fā)展無人機、忠誠僚機項目、高能激光武器等，以應對未來無人機蜂群作戰(zhàn)，增強空中優(yōu)勢。

英國暴風六代機模型

突出新質力量首先，更新核武庫。國防部計劃集中投資來更換三叉戟-2潛射彈道導彈的分導式核彈頭，并進行其他改進，計劃耗資100億英鎊將核彈頭數(shù)量上限從180枚提高至260枚，上調幅度達44%，以使英軍“更有用、更有殺傷力，在世界上更有效”。其次，建立新質部隊。按照改革計劃，英國皇家海軍兩棲部隊將被發(fā)展為“未來突擊隊”，組建兩支具有特殊作戰(zhàn)能力的“響應大隊”，分別在2021年和2023年部署到歐洲—大西洋地區(qū)和印度—太平洋地區(qū)。報告還強調，國防部計劃投資50億英鎊用于新一代軍事衛(wèi)星以增強太空能力，數(shù)字化建設與人工智能等方面也成為未來關注的重點，將發(fā)展網絡作戰(zhàn)部隊、特種作戰(zhàn)部隊等新質作戰(zhàn)力量的能力。第三，打造無人作戰(zhàn)力量。為了應對并打贏未來的智能化、無人化戰(zhàn)爭，英國防部宣布將重點放在無人武器裝備的開發(fā)和研制上，這類武器包括無人偵察機、無人駕駛坦克、無人潛艇以及無人駕駛的全地形車等，并組建成建制的無人作戰(zhàn)分隊。

可行性前瞻：困難重重諸多矛盾有待化解

對于英軍此次“全方位”改革，雖然英國防大臣本·華萊士表示，這次改革舉措將把“空心化”的軍隊轉變?yōu)榭煽康能婈牐嚓P計劃的落實仍存在相當大的不確定性。外界普遍認為，在其轉向大國競爭的戰(zhàn)略背景下，這一調整目標顯得太過宏大。如何平衡當前與未來，實現(xiàn)改革的平穩(wěn)過渡，對英軍將是一個不可回避的現(xiàn)實問題。

未來與現(xiàn)實難以平衡。戰(zhàn)略布局舍近求遠，恐力不從心。從戰(zhàn)略上看，這份國防報告指出與歐盟“劃清界限”后將繼續(xù)致力于歐洲安全與防衛(wèi)，但有關與歐盟關系長期目標合作的內容明顯很單薄，反而大肆渲染所謂“全方位威脅”以及印太戰(zhàn)略，選擇“向印太地區(qū)傾斜”掩蓋了報告中一個巨大的漏洞—為了英國安全而與最重要伙伴（歐洲，尤其是歐盟）進行合作的可能。脫歐為英國采取獨立的政策和行動提供了可能性，但不應意味著對抗或回避歐盟。情緒上的偏執(zhí)難免導致英國戰(zhàn)略的用力過猛和不切實際。

方案與舉措不受歡迎。這份報告試圖以地緣政治和“安全威脅”為由上調軍備預算，提高核彈頭數(shù)量上限，甚至提出力量部署“向印太地區(qū)傾斜”，在外界看來不免帶有冷戰(zhàn)思維，可能會加劇相關領域軍事競爭，破壞有關地區(qū)和平穩(wěn)定，不僅影響英國自身國際形象，甚至可能遭到相關地區(qū)或國家的強硬回擊。蘇格蘭民族黨伊恩·布萊克福質問：是誰給了約翰遜政府權力讓其可以背棄英國在《核不擴散條約》中承擔的義務？國際廢除核武器運動負責人貝亞特麗斯·菲恩表示，英國在這一問題上的決定是違反國際法的，是不負責任的也是危險的，也不能解決英國面臨的真正安全威脅。

英國計劃未來重點應對無人機蜂群作戰(zhàn)，以增強空中優(yōu)勢

目標與實踐相去甚遠。軍事改革既要精兵簡政，也要內外兼修。在目標與現(xiàn)實間找到恰當支點，才能有的放矢、事半功倍。對于英軍來說，保持“全方位”軍事能力的理想十分豐滿，但資源薄弱與過度消耗的現(xiàn)實也異常骨感。脫歐造成英國人才大量流失，疫情又使英國經濟受到嚴重沖擊。國防工業(yè)乏善可陳、難以彌補的國防預算赤字，都將嚴重制約英軍的改革。如何在既定目標與可用資源之間權衡，無疑是一份考驗。英國擁有的資源和能力無法匹配其野心，大西洋以外的海洋早已不是“日不落帝國”時期的景象。“全球英國”愿景延續(xù)了始于數(shù)十年前的錯誤假設，即英國能夠保持“全方位”軍事能力，其結果將是，資源因過于分散而變得薄弱。