EPC工程總承包應用于政府投資項目存在問題及改進措施

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【關鍵詞】工程總承包;政府投資項目;前期工作;合同價

【中圖分類號】F426.92 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2021）08-0162-03

0 前言

工程總承包在國際工程承包當中應用非常廣泛，改革開放以來中國積極與國際對接，在工程建設領域逐步推行國際流行的工程總承包模式。近年來，國家發展改革委、住建部、工信部等部門相繼出臺建筑工程領域采用工程總承包模式的相關文件，大力推行工程總承包模式。但是，基于市場經濟規則形成的EPC工程總承包模式在應用到國內一些政府投資、主導建設的項目中碰到了一些問題，導致合同難以執行甚至出現嚴重糾紛，最終的合同結算方式背離了工程總承包的原則，變成假的工程總承包，對推行工程總承包模式造成較大的影響。

1 研究的目的

1.1 EPC工程總承包的概念

國際上工程總承包EPC模式是指《設計—采購—施工與交鑰匙項目合同條件》（Conditions of Contract for EPC/ Tur-

nkey Projects），即2017版FIDIC銀皮書（如圖1所示）。EPC即Engineering（設計）、Procurement（采購）、Constructioon（施工）的組合[1]，是指工程總承包企業按照合同約定，承擔工程項目的設計、采購、施工、試運行服務全過程工作，并對工程的質量、安全、工期與造價全面負責的工程總承包模式[1]。EPC總承包模式的主要特點是采用固定總價合同，業主或委托業主代表管理項目，承包商承擔了大部分的風險[2]。工程總承包模式下，承包商在項目初期準備和設計時，就考慮到采購和施工的影響，避免了設計與采購施工的矛盾，減少了設計錯誤、疏忽引起的變更，降低項目成本，縮短工期。實踐證明，推行工程總承包，可將設計采購施工有機組成一個聯合體，避免三者間的相互脫節，有利于對項目實施全過程、全方位的技術經濟分析和方案優化，有利于保證建設質量，縮短工期，降低工程投資。

1.2 工程總承包應用在政府投資項目中存在的問題

自2016年國務院和住建部大力推行工程總承包模式以來，特別要求政府投資項目有條件的優先采用工程總承包模式，各地方政府紛紛出臺相關政策鼓勵并在政府投資項目當中進行試點。經過幾年的項目實施，采用工程總承包模式建設的政府投資項目有相當部分項目已經完工，經過建設行政主管部門的調研和各業主、總承包單位的反饋，大部分采用工程總承包模式的項目實施并不順利，實施過程爭議較多，主要集中在兩個方面：一是承包的范圍和內容不明確，發包方與承包方分歧較大;二是價款方式確定不科學，絕大部分項目突破合同總價，雙方價格爭議較大。這兩個問題都涉及總承包方的核心利益，因為沒有處理好這兩個問題，所以嚴重影響項目的推進，無法達到工程總承包實現控制投資和加快實施進度的目的。

2 重點和原因分析

經過分析，出現這兩個問題的原因并不是項目在招標或者合同簽訂環節出現重大缺漏，而是在工程總承包介入的階段不合理，前期階段工作沒有針對項目采用工程總承包模式進行完善，確定工程總承包招標的控制價不合理，工程總承包單位承擔的風險超過其承受范圍，導致項目無法按照中標條件和合同約定正常履行。

在試行階段，部分采用工程總承包的項目是在項目可行性研究獲得發展改革委批復后實施招標，確定工程總承包單位并簽訂工程總承包合同。在采用FIDIC合同條件的國際項目當中，采用工程總承包模式比較多的是私營企業主，而且在生產性的項目當中應用較多，比如有確定的產品且有明確的可執行的評價指標，或者有標準模式的工業建筑，私營企業主最關注的是價格和工期，往往在完成策劃案或者概念性設計后就交由工程總承包企業進行建設，發包人建設過程的參與度非常低，往往到交付階段才深度介入。我國政府投資項目有著鮮明的特點，要求業主單位須按照政府批準的意見主導項目的整個建設過程，建設程序比較完備和細分，包括立項批復、批準可研及估算、批準項目總平及單體方案、批準初步設計及概算，甚至審核項目預算及招標控制價等。可研批復時項目的總平方案、單體方案尚未確定，其批復的建設內容描述僅為概念性的內容且沒有特定的指標測算項目成本，因此合同執行過程對承包范圍和內容、價款方式存在較大爭議。

3 解決問題的策略和方法

3.1 規范政府投資EPC項目的前期工作流程

為解決出現上述問題，各級主管部門及行業協會及時出臺相關管理辦法，糾正了一些不規范的做法。2019年12月23日，國家發展改革委和住建部聯合下發《房屋建筑和市政基礎設施工程總承包管理辦法》（建市〔2019〕12號），對工程總承包項目的項目條件、發包方式、價款方式、各方職責和工程責任進行了進一步的細化規定，其中對政府投資項目采用工程總承包模式發包的條件做了明確規定：采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包，在一定程度上規范了政府投資EPC項目前期工作的要求。雖然政府主管部門層面做出了原則性的規定，但是在執行層面還需進一步細化。按照現行的建筑工程設計文件編制深度規定，初步設計要明確建筑布局、基礎形式、主體結構形式、裝修樣式和標準，圖紙要有具體的構件尺寸，各專業的設計均要有明確的參數和設計要求。

3.2 深化初步設計，細化需求清單

從合同執行的角度來看，承包范圍和內容仍存在較大的漏洞，政府投資項目以業主為主導的特點決定了項目清單必須細化，同時按照建筑工程承包合同中招標清單的順序設計圖紙（或方案），因此采用工程總承包模式的項目的初步設計應做到擴大初步設計的深度，同時應細化和具體化項目工程總承包招標清單和交付標準，對材料、設備和成品等產品檔次、規格、型號甚至品牌做出明確規定，各部位的裝修材料選用、特殊要求做出明確等。

3.3 合理制定合同價款條件

在明確和細化合同承包范圍和內容的基礎上，工程總承包總價合同的方式的執行更可靠和更具約束力。在合同價款約定和工程總承包關于項目投資控制的約定上，應采用限額設計的方式做出相應的約定，即在合同清單和控制價標準下工程總承包單位可以在施工圖設計階段進行優化，獲得優化認可并節約投資的可以約定節約投資獎勵，相反，若非合同約定原因增加的投資均由承包人承擔。

3.4 專業化業主方管理

為避免發包人（業主單位）的原因導致項目實施過程策劃不周、管理不到位，承包人應根據不同的階段組成專業團隊對項目全過程進行專業化管理。目前政府推行全過程管理模式，由專業的項目管理公司接受業主的委托為業主在建設過程提供全過程管理咨詢，業主單位提出使用需求、籌集項目資金、過程監督檢查和參與項目驗收，彌補業主單位專業性不強的缺點，為項目高效高質量實施提供保障。EPC總承包管理流程要點如圖2所示。

4 案例分析

南寧市某幼兒園（如圖3所示），可研批復規模為24個教學班，地下一層，地上三層共5個單體，總建筑面積為13 211.26 m2，批準估算投資9 668萬元。可研批復的建設內容為土建工程、二次裝修、電氣工程、給排水工程、消防工程、暖通工程、智能化工程、室外道路、室外總平配套、綠化工程、土石方工程、大門及圍墻、安防和廣播系統等。

項目在2018年1月獲得可研后，采用工程總承包（EPC）模式招標。為規避EPC模式執行爭議問題，項目采取以下幾個方面的措施。

4.1 合理約定合同價方式

合同約定采用固定總價合同，中標價為暫定合同價格，施工圖備案后以經過財政評審部門審定價乘以中標報價下浮系數后的總額與中標價比較，低者作為實際合同建筑安裝工程費總價。合同約定，工程結算價未超過實際合同總價的，按照實際結算價進行結算;若工程結算價超過實際合同總價的，按照實際合同總價進行結算，超過部分的費用由承包人自行承擔。這種價款方式既約束承包人盡可能優化設計，又確保承包人的價格風險可控。

4.2 嚴格控制不可預見增加投資

項目實施過程中由于項目要求開工時間緊，因此可研階段未進行地質勘查，總承包單位進場后進行勘察發現場地為5～10 m厚的回填土，必須進行地基處理，屬不可預見增加費用。為確保增加投資在合同約定的不可預見費范圍，要求承包商采取多方案對比，盡可能優化，確保安全經濟。方案優化對比見表1。

4.3 采用代建制負責業主方的管理

該項目采用可研批復后的工程總承包模式建設，項目在建設過程對使用需求調研、方案設計、投資控制、質量控制、建設標準控制等把關比較到位，實施效果良好。該項目按照南寧市政府投資項目管理規定采用了代建制的管理，業主單位在項目獲得立項批復后委托專業的管理公司對項目建設全過程實施代建管理，代建單位運用其專業能力在建設各階段采取有效的管控措施，確保項目按照業主要求和各項管理規定按時完成項目建設，交付使用。

5 結語

本文主要針對政府投資項目現階段采取工程總承包模式出現的問題進行探究，通過改進前期工作管理、合理化介入時間和合同價的方式，既能充分發揮工程總承包模式的優勢，又可以降低項目建設風險，最大限度地讓政府投資項目發揮較好的社會效益。國內建筑市場目前正加速與國際接軌，工程總承包模式真正大力推行也是在近幾年，各級主管部門對建筑行業的管理逐步按照市場化規律進一步完善相關的體制和制度，隨著工程總承包模式的深入推行，相信中國的建筑市場更加成熟和開放。

參 考 文 獻

[1]郭建華.淺析EPC工程總承包模式下的政府投資項目投資控制[J].經濟管理，2020（6）：53-54.

[2]武建平.《民法典》視角下建設項目總承包模式與全過程工程咨詢的結合分析[J].建筑經濟，2020（12）：145-149.