農村合作金融機構法人治理的現狀和異化

水恒光

【摘? 要】論文以農村合作金融機構法人治理為研究對象，回顧了農村合作金融機構發展和改革的歷程，闡述了法人治理的特殊性。農村合作金融機構作為一種獨具特色的金融組織形式，是專為農民、農村、農業服務的金融組織，在支持農村經濟發展和滿足農民金融需求方面起著十分重要的作用。我國于2003年進行農村合作金融機構改革，形成3種產權模式，但是在法人治理方面還存在一些問題，形式上雖然建立了“三會”制度，但未起到權力制衡的作用，整體上呈現出異化現象。

【Abstract】This paper takes the corporate governance of rural cooperative financial institutions as the research object， reviews the course of the development and reform of rural cooperative financial institutions， and expounds the particularity of corporate governance. Rural cooperative financial institutions， as a unique form of financial organization， are financial organizations that serve farmers， rural areas and agriculture， and play a very important role in supporting rural economic development and satisfying farmers' financial needs. In 2003， China carried out the reform of rural cooperative financial institutions， forming three property rights modes， but there are still some problems existing in the aspect of corporate governance. Although the "Three Associations" system has been established in the form， it does not play the role of checks and balances of power， and shows the phenomenon of alienation on the whole.

【關鍵詞】農村合作金融機構;法人治理;“三會”制度

【Keywords】rural cooperative financial institutions; corporate governance; "Three Associations" system

【中圖分類號】F832.35? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）10-0152-03

1 引言

我國的農村合作金融機構包括農村商業銀行、農村合作銀行和農村信用社3種，在支持農村經濟發展和縮小城鄉差距上發揮了重要作用，但同時也存在不少問題，為解決這些問題，我國開展了農村合作金融機構改革。早在1996年，我國出臺了《國務院關于農村金融體制改革的決定》，以期把農村信用社改造成真正意義上的合作金融組織，2003年出臺了《深化農村信用社改革試點方案》，以解決我國農村信用社產權不清晰和法人治理不完善的問題。

這些改革雖然取得了一些成果，但是法人治理的不完善和內外部約束機制不健全的問題依然存在。為深化我國農村合作金融機構改革、促進農村金融機構自身健康發展以及支持農村經濟發展，本文對農村合作金融機構法人治理問題的現狀和異化進行了研究。

2 我國農村合作金融機構發展和改革的歷程回顧

我國農村合作金融機構自成立以來發展過程曲折，相關改革一直在推進中，其歷程大致可以分為4個階段：第一階段，1949-1958年。該階段是農村合作金融機構建立并得以初步發展的階段。1951年開始在全國范圍內建立農村信用社，到1957年底，全國共有農村信用社88368個。在這一階段我國農村信用合作社法人治理結構主要明確規定了“自愿互利”“退社退還其股金，不論股金多少，每人均只有一票表決權”等合作原則，農村信用社得到了迅速發展。第二階段，1959-1978年。這一時期我國農村合作金融的發展幾經波折，農信社的管理權頻繁更換，人民公社、生產中隊、貧下中農都曾管理過農村信用社。第三階段，1979-1996年。該階段是農村信用社恢復與發展的階段，農信社在此階段由農業銀行進行管理，其合作金融組織的特點被淡化。第四階段，1996年至今。這一時期農村合作金融機構進行了較大力度的改革，通過改革，農村信用社脫離了農業銀行的管理，逐步走上自主發展的道路。產權制度方面，在原來的合作制基礎上推出了3種創新模式：原有框架內的重組模式、農村商業銀行模式和農村合作銀行模式。治理制度方面，在形式上建立起社員代表大會（股東代表大會）、理事會（董事會）和監事會的“三會”治理框架。

3 農村合作金融機構法人治理的特殊性

農村合作金融機構是我國金融體系中不可或缺的部分，對農村經濟的發展起著至關重要的作用，但它與一般商業銀行存在著很大的區別，在治理過程中不僅要關注社員的利益，也要維護相關者的利益，在法人治理上存在一定的特殊性。

3.1 農村合作金融機構與一般商業銀行的區別

農村合作金融機構與一般商業銀行在很多方面是相似的，它們都是提供金融服務的機構，都將存貸款作為主營業務，但是二者在組織形式、決策機制、經營目標、資金來源和服務對象等方面均有所區別，可以說是一種比較特殊的金融機構。

在組織形式上，一般商業銀行大都是股份制企業，受《公司法》與《商業銀行法》的調整，屬于公司制法人，而農村合作金融機構是合作制企業，由農民群眾出于互助的目的設立，一般由專門制定的法律法規對其進行調整。在決策機制上，一般商業銀行的最高決策機構是股東大會，而農村合作金融機構的最高決策機構則是社員大會。在經營目標上，商業銀行以營利為目的，追求的是利益最大化，而農村合作金融機構的主要目的是促進社員之間實現互助。在資金來源上，商業銀行的資金主要來源于股東投入的股本和社會公眾的閑余存款，農村合作金融機構的資金則主要來源于社員投入的股金，但是社員能以自由退股方式規避經營風險，資金的風險承受力比較小，同時也可以獲得穩定的投資收益，與普通股相比更具有存款的性質。在服務對象上，雖然各商業銀行的服務對象并不相同，但總的來說，商業銀行的服務對象是全體社會成員，而農村合作金融機構由于設立宗旨不同于一般商業銀行，其服務對象也具有特殊性，主要是社員和農民，服務對象要比商業銀行窄。

3.2 農村合作金融機構法人治理的區別

建立規范的法人治理制度對農村合作金融機構十分重要，有利于產權明晰和促進政企分開，進而促進農村合作金融機構向現代企業制度過渡。但是農村合作金融機構因為采取合作制的產權制度，其法人治理具有一定的特殊性，應充分體現“民有資本民營化”的要求，除遵守一般商業銀行的基本原則外，要兼顧社員和利益相關者的利益，在治理過程中更強調安全性和穩健發展。其特殊性具體來說有以下幾個方面：一是特殊的治理結構，現代企業的法人治理結構一般由股東大會、董事會、監事會、總經理組成，股東大會是最高權力機構，在決策過程中實行一股一票，大股東實際掌握企業的決策權。農村合作金融機構的法人治理結構由社員大會、理事會、監事會、主任組成，在形式上與一般企業沒有差別，但在社員大會的表決過程中，實行的是一人一票，其決策權由多數社員掌握。二是更偏重關系型治理，由于農村信用社不發行股票，資本市場對其影響很小，外部并購風險低，即外部治理中除金融監管之外，對農村信用社發揮作用的空間有限。而其職工往往都是社員的特點，決定了信息在內部傳遞相對對稱。因此，農村信用社法人治理具有關系型治理的特點，內部職工可以在一定程度上參與企業經營決策，監督管理層。三是特殊的外部管理體制，農村合作金融機構的外部管理是以地方政府領導為主體，以銀監會和人民銀行監督為兩翼的“一體兩翼”的管理體制。四是農村合作金融機構的法人治理充分體現合作制原則，更關注社會利益而不是經濟利益，要充分發揮其互助式金融服務功能，滿足處于融資弱勢地位的廣大農民的融資需求。

4 我國農村合作金融機構法人治理的現狀及異化

4.1 我國農村合作金融機構法人治理現狀

根據2003年國務院下發的《深化農村信用社改革試點方案》規定，我國農村合作金融機構形成了3種產權模式：合作制、股份制、股份合作制。這3種模式互不相同、各有利弊，充分體現了因地制宜、適應當地經濟發展水平的要求。

4.1.1 合作制模式下的法人治理

合作制模式是在原有合作制的基礎上，將縣、鄉兩級獨立法人改制成縣聯社統一法人，原有的鄉鎮合作金融機構則成為其分支機構。這種改制有利于改善原有模式產權不清、管理混亂、吸儲困難等問題，但是改制后的農村合作金融機構仍延續了原來農村信用社的產權結構特征，仍以內部結構調整為主，在性質上還是以政府信用為隱形擔保的準國有銀行。雖然建立了社員代表大會、理事會和監事會的法人治理框架，但實際主要由政府主導，“三會”有名無實，股權上分散性、流動性和存款性的特點使得社員的所有權難以體現，“三會”的虛設和社員所有權的缺位使得農村合作金融機構的民主管理流于形式。

4.1.2 股份制模式下的法人治理

股份制模式是將農村信用社改制成農村商業銀行，在平等自愿基礎上將農村信用社股本金轉為農村商業銀行股本金。股份制的農村商業銀行建立起符合現代企業制度的內部治理結構，股東大會是最高權力機構，董事會、監事會均由股東大會產生。股份制模式具備比較完善的法人治理結構，實現了所有權、經營權、監督權的相互獨立和相互制約，有利于產權結構的明晰和約束機制的強化，而且具有比較強的吸納資本的能力。但該模式下的農村商業銀行存在著經營目標上的沖突，股份制企業的經營目標比較單一，即企業利潤最大化，股份制的農村商業銀行也存在追逐利潤的強烈動機，不利于實現對“三農”的金融支持，在利潤最大化與支持農村經濟之間難以實現平衡。

4.1.3 股份合作制模式下的法人治理

股份合作制模式是將合作制與股份制2種制度結合起來而形成的一種新模式，此模式下設立的農村合作銀行存在資格股和投資股2種股金形式，其中資格股代表的是合作制，表決時實行“一人一票”。投資股則體現了股份制，表決時實行“一股一票”。農村合作銀行同時設立資格股和投資股，既可以擴大農村合作金融機構資本范圍，又可以兼顧到服務“三農”和追求利潤2個目標。

股份合作制模式的農村合作銀行雖然具有一定的優勢，但它在法人治理上也存在一些缺陷，最主要的問題在于民主管理難以落到實處，我國目前的農村合作銀行規模都比較大，股權較為分散，不利于民主管理，且廣大農民也相對缺乏參與民主管理的意識。民主管理的缺失使得以合作制為原則建立起的農村合作銀行在法人治理上呈現出“干部經濟”的現象。“干部經濟”實際上是“內部人控制”的一種表現形式，代表政府強權的“干部”首先獲得了管理權和控制權，使得借助民主管理實現服務“三農”的目標落空，而且投資股股東為了獲得更大的投資收益，也會借助其投票權促使合作銀行將追逐利潤作為經營目標。

4.2 我國農村合作金融機構法人治理的異化

雖然產權模式上的創新使得我國農村合作金融機構的法人治理狀況得到了一定程度的改善，但從上述3種產權模式的分析來看，我國農村合作金融機構的法人治理總體呈現出一些異化現象。

4.2.1 民有資本官營化

農村合作金融機構的資本具有民有性質，資本的民有性決定了其法人治理結構應體現“民有資本民營化”的特征，但農村合作金融機構主要是作為國家金融政策的執行機構而存在，因此在經營管理中受到各級政府的行政干預，隨著省級聯社對農村合作金融機構的管理由依法管理轉變為行政管理，我國農村合作金融機構的法人治理呈現出“民有資本官營化”的特征。該特征主要表現在高級管理人員的任命方式上，省級聯社、縣級聯社和農村信用社的高級管理人員一般先由政府部門或省級聯社進行選拔，然后提出候選名單，經社員大會和理事會選舉產生，但社員大會和理事會在選舉中起到的主要是形式意義上的作用，因為需要借其來完成選舉的法律程序，可見省級聯社、縣級聯社和農村信用社的高級管理人員實際上是由行政命令而產生的，政府部門控制著人事任命權。

4.2.2 “三會”權力制衡機制失效

“三會”治理制度的目的是使權力達到相互約束與制衡的效果，因此，“三會”之間的權力與義務的分配是“三會”制度的核心，但從目前的情況來看，“三會”之間的關系并沒有處理得很好，權力制衡機制失去了效力，主要表現在以下幾個方面：一是社員大會的權力形同虛設，雖然社員大會是最高權力機構，但由于我國農村合作金融機構的股權比較分散，股東數量眾多且持股量小，導致社員缺乏參與管理的積極性和主動性;二是理事會領導下的“內部人控制”問題，管理人員通過經營和決策行為為自己謀取利益而使社員的利益受到損害，社員大會的虛置和監督的乏力使得農村合作金融機構的經營權集中在理事會以及理事會選任的社主任手中，容易產生“內部人控制”問題;三是監事會監督乏力，監事會是農村合作金融機構的監督機構，但是我國大多數農村合作金融機構的監事會沒有設置常設機構，監事會沒有人事權和建議權，而且知情權也受到相當的限制，加之長期以來所形成的重經營、輕監督的經營觀念，這些因素削弱了監事會的職能，使得監事會的監督權難以在實際中發揮作用。

4.2.3 偏離合作制屬性

從合作金融理論和特征上看，真正的合作金融機構不以營利為目的，而我國目前的實際情況是：“非負債性”的農村信用社根本不存在，絕大多數的農村信用社在從事商業銀行業務，搞負債經營。而且我國農村合作金融機構雖然名義上是合作金融，但實際上行政干預嚴重，具有很強的官辦性質，在經營方式則不斷向商業銀行靠攏，加之“三會”制度的形同虛設和民主管理的難以實現，我國農村合作金融機構逐漸偏離了合作制屬性。產權制度向來是我國農村合作金融機構改革的重點，1996年的改革使得農村信用社與農業銀行正式脫鉤，重新走上合作制的道路，2003年的改革則在因地制宜、分類指導的原則下進行了產權制度的創新，形成了合作制、股份合作制、股份制3種產權制度，標志著我國農村合作金融機構開始偏離合作制屬性。2010年監管部門又提出要推進以股份制為主導的產權制度改革，基本設想是全國農村合作金融機構在5年內完成股份制的改造工作，這樣一來，我國農村合作金融機構將進一步向商業銀行靠攏，其合作制屬性將全面喪失。

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