地方隱性債務風險化解與管理研究

鄒奎?韓真良?楊文?鐘玫?周小春

近年來，某地各級人民政府為了改變當地貧窮落后的面貌，緩解財政收入的不足，采取一切必要措施，加大了對當地基礎設施、社會保障項目以及民生工程建設的投入，雖然有效推動了當地經濟的高速發展，但也累計了數量眾多的政府債務，包括顯現債務和隱性債務。本文通過對某地在2017年至2020年的政府隱性債務的現狀、隱性債務的風險進行識別，明確隱性債務的成因，并結合實際情況提出了相應的化解與治理策略。

近年來，地方隱性債務風險問題引起了黨中央、國務院的高度重視，2018年中央下發了《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》和《地方政府隱性債務問責辦法》，這也表明了政府隱性債務直接影響到了當地的經濟發展以及區域金融的穩定性。就其本質而言，地方政府隱性債務在隱蔽性以及傳染性方面相對較強，不同于顯性債務，其形成機制相對較為復雜，且政府部門對其的監管相對較為有限，對其進行治理有著更高的難度。

一、隱性債務現狀分析

（一）隱性債務基本類型

第一種是地方政府們違反相關規定給企業單位以及事業單位進行財政資金償還所引發的債務。根據某地政府經濟年鑒相關內容能夠得知，在2018年某農林水資源開發有限公司，為了實現生態綠化的建設以及水庫工程的調蓄，向當地銀行機構進行了貸款申請，簽署了相應的合同，承諾通過財政撥付的方式來完成資金的償還，這也讓所承諾的債務還本付息納入到當地政府部門的預算之中。由于某地州政府同意了這一申請，這也催生了當地隱性債務的出現。第二種是政府和社會資本PPP項目所產生的隱性債務。某地政府下屬部門違反相關規定和項目公司完成了PPP協議的簽訂以及特許經營權的下放，并對項目公司進行了保底收益方面的承諾，這也讓某地政府在隱性債務方面有所提升。第三種是其余不是很常見的隱性債務類型，例如某地某下轄縣管委會通過回購的方式提高了政府隱性債務、某企業違反規定將政府債務資金用于房地產等行業的投資進而形成了地方隱性債務。

（二）隱性債務資金投向

從圖1中能夠得知，某地2017年至2020年的隱形債務投向內，最高占比為22.80%的市政建設，17.30%的交通運輸建設次之，而2.8%的生態建設以及環境保護在總數中的占比最少。由于貴州省某地在經濟發展水平方面相對較低，導致其公共預算收入以及稅收占比相對較少，當地經濟基本上是依靠服務業、旅游業這類第三產業所帶動，地方政府部門的自身財政造血水平較低，因此通過舉債來完成資金的獲取勢在必行。

（三）社會固定資產投資完成額

從表1中的數據能夠得知，某地的社會固定資產投資完成額自2017年的225.2億元逐漸上漲為了2020年的436.4億元，雖然在2018年產生了短暫的下滑，但從整體層面來看始終處于一個增長的趨勢，年平均增長率已經達到了16.28%，這充分表明了某地政府隱性債務之中最為重要的成因便是當地基礎設施建設方面的支出。

（四）貴州省項目下的基建投資

因為受限于某些因素，不能夠對某地貴州省項目下的基建投資金額進行直接的獲取，因此本文通過以下的公式來對實際金額進行測算：

Gepci=CPCI*（Gfpci/FOCI），其中Gepci主要指的是某地貴州省項目下的基建投資，FOCI指的是整個貴州省的基建投資，Gfoci指的是某地全社會固定資產投資完成額。

結果如表2所示。從表2中的數據能夠得知，貴州省項目下的基建投資金額并未有較大的上升幅度，在2017年至2020年間上漲了12.8億元，平均增長率達到了7%，這和某地社會固定資產投資完成額相比有著一定的差距。由此能夠得知，貴州省項目下的基建投資讓某地地方政府的隱性債務得以加重。

（五）地方政府隱性債務測算

按照2017年至2020年某地固定資產投資相關數據來完成隱性債務的估算，綜合考慮上述數據信息，根據基建投資（ FOCI） - 中央項目下的基建投資（ CP-CI） - 預算內基建投資 （ BCCI ） - 基建投資收益（ EOCC） - 地區政府顯性債務 = 地方政府隱性債務，這一公式來得到某地2017-2020年的地方政府隱性債務，具體情況如表3所示。

從上表的數據情況能夠得知，這四年間某地隱性債務有了較大幅度的上升，這充分表明了某地地方政府的隱性債務現狀并不樂觀。如若不能夠對當地隱性債務進行有效的控制，那么就會嚴重阻礙某地乃至整個貴州省的經濟高速發展。

二、地方政府隱性債務產生的原因

（一）基礎設施建設與財政工程不夠平衡

就其本質而言，某地產生地方政府隱性債務的關鍵導火線在于基礎設施建設方面的需求，早在2008年世界金融危機之后，全球各地都推崇利用基礎設施的建設來有效助推當地的經濟高速增長，我國也不例外。當時中央政府選擇了鼓勵地方政府加強基礎設施建設投資力度來有效帶動當地各個產業的高速發展。近年來某地加強了城鎮化建設從制度層面放松了對人口流動的管控， 完善的基礎設施以及良好的公共服務已經成為了某地地方政府部門吸引高水平、高素質人才的重要因素，這也是基礎設施建設需求不斷上升的原因所在。而在我國推行營改增之前，某地地方財政收入主要是將營業稅作為主要的稅收種類，而在中央相繼頒布了減肥降稅這類政策之后，導致某地地方政府在財政收入方面面臨著不斷弱化的局面，也引發了地方政府財政支出的不平衡供給。從某地政府財政能力以及財政自給率這類數據中能夠看出，地方政府部門在2017年至2020年的財政自給系數始終浮動于0.25周圍，這也說明了某地地方政府財政面臨著入不敷出的局面，有著較弱的資金自給水平，也不得已只能夠采取“舉債”的手段來滿足基礎設施建設在資金方面的需求，長此以往某地地方政府隱性債務也就自然而然地產生。

（二）財權與事權出現了一定程度的沖突

在完成對分稅制度的改良與優化之后，某地當地政府部門的財權形成了“鄉-縣-省-中央”這一機制，逐層集中至中央，而事權則呈現出截然不同的態勢，“中央-省-縣-鄉”這一逐層下移的機制應運而生，這也讓地方政府部門在財權以及事權方面產生了一定的沖突，導致政府面臨著入不敷出的財政局面，為了有效促進民生發展，不得不選擇舉債這一手段，進而使得政府隱性債務大幅上升。就其本質而言，財權主要指的是貨幣形式下的財政資源，主要來源于中央政府的轉移支付、本級政府的稅收收入、非稅收收入以及相應債務。而事權則主要指的是地方政府部門支出項目以及管控權力的實際范圍，按照貴州省統計局以及財政廳所給出的相關數據信息能夠得知，地方政府部門的財權與事權產生了嚴重不匹配的現象，2020年某地的當地政府財權占比高于了50%，但其所需要承擔的事權占比卻高達85.18%。同時對當地政府部門財權與事權的實際分配情況進行分析，從相關數據信息中能夠得知，在2017年至2020年期間，其財政收益以及支出呈現出逐年上漲的趨勢，但相比之下支出卻有著更為顯著的增長幅度，截至2020年，當地政府的財政收入達到了500億左右，但支出卻超出了2倍之多，達到了1300億元。由于某地政府部門有著較少的可自主支配財權，但所負擔的事權卻遠遠高于了財權，加之中央政府對地方政府部門實行了“限額管理，有限舉債”這一管理模式，導致下屬各個政府出現違規舉債的現象屢見不鮮，長此以往也增加了當地政府部門的隱性債務。