關(guān)于深化城建投融資體制改革的對(duì)策研究

呂明璇

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，人們生活的幸福指數(shù)逐步攀升，我國(guó)新的社會(huì)時(shí)代矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，同時(shí)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)比重也在悄悄的發(fā)生變化，房地長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)逐步趨于平緩，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨于平穩(wěn)，一定程度上導(dǎo)致了政府的財(cái)政收入減低，這就導(dǎo)致了城市基礎(chǔ)建設(shè)需要與資金方面之間的矛盾逐步顯現(xiàn)并擴(kuò)大。這就要求我們?cè)谏钊氤鞘谢ㄔO(shè)的投融資體制方面做出相應(yīng)的調(diào)整和整改，以便更好的服務(wù)于人民群眾。

伴隨我國(guó)城市化的快速發(fā)展，人員的不斷增加，城市基礎(chǔ)建設(shè)不能滿足人民的生活需求的問(wèn)題日益顯現(xiàn)，同時(shí)財(cái)政方面的收入日趨平緩，這就使資金收入與建設(shè)投入之間存在了不可避免的矛盾。在保證人民的生活需求的前提下，政府必須采取多種方式的融資體制，以此來(lái)保障城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在面對(duì)多種形式的投融資體制面前，政府如何正確的尋求到投融資方式，正確的規(guī)避其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)等，在整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中都需要財(cái)政部門發(fā)揮其重要的作用，如何積極的應(yīng)對(duì)城建投融資體制的改革，是一個(gè)重要的命題。

一、當(dāng)前政府投融資的主要方式

（一）債券類

我國(guó)從經(jīng)濟(jì)危機(jī)過(guò)后重新啟動(dòng)地方政府債券發(fā)行政策，該舉措的實(shí)施不僅僅使地方政府債券規(guī)模遠(yuǎn)超國(guó)債和政策性金融債，同時(shí)使得各級(jí)地方政府有了更多的財(cái)務(wù)收入去支持城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市建設(shè)要求的不斷提高，相關(guān)政策的不斷改革深化，一些地方政府債券存在的一些問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，比如一些特定的專項(xiàng)債券的發(fā)行額度與融資需求具有差距;政府發(fā)行的專項(xiàng)債券的項(xiàng)目難以策劃，還有其項(xiàng)目的自身平衡難度較大，造成了發(fā)行較為困難的局面;政府債券的發(fā)行結(jié)構(gòu)也存在一些不合理的地方，一方面是缺少支持公益性項(xiàng)目的債券，另一方面是其項(xiàng)目結(jié)構(gòu)占比不合理，直接影響了各地方政府融資的積極性，以淄博市政府債券為例，2017年以來(lái)中央財(cái)政部不斷推出了儲(chǔ)備土地、改造棚戶區(qū)和公路收費(fèi)三種專項(xiàng)債券，其省政府分配給淄博市政府的債務(wù)限額包括棚改、土地儲(chǔ)備、教育、環(huán)境等多方面，而在2019年，淄博市專項(xiàng)債券發(fā)行中，棚改專項(xiàng)占比54.22%，土地儲(chǔ)備占比36.18%，僅僅兩項(xiàng)就占比90.4%，地方政府并沒(méi)有根據(jù)相關(guān)的融資需求，合理的安排各項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)。

（二）公私合營(yíng)項(xiàng)目融資（PPP）

2015年，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，要在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域積極推廣PPP模式，旨在減少政府支出的同時(shí)，也可以減輕企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)。該合作模式使政府和社會(huì)各企業(yè)和資本的聯(lián)系變得更加緊密，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的壯行升級(jí)，新城鎮(zhèn)化的建設(shè)有著重要的促進(jìn)作用，同時(shí)也拓寬了政府的融資模式;其次推廣這種PPP的合作模式，能夠加快政府職能的轉(zhuǎn)變，有力提高政府部門的治理能力;最后還能夠更加深化財(cái)政稅收體制的改革，構(gòu)建更加完善的財(cái)政制度。自PPP模式正式運(yùn)營(yíng)以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)取得了相當(dāng)不錯(cuò)的成績(jī)項(xiàng)目中種類逐年增加，融資金額逐年加大，對(duì)城市公共設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)起到巨大的促進(jìn)作用。其中PPP項(xiàng)目主要投資方向以交通和市政為主，其他行業(yè)如教育、養(yǎng)老、文化、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、能源運(yùn)輸、水利建設(shè)、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)方面也均有投資。以長(zhǎng)春市為例，在進(jìn)行PPP融資過(guò)程中，分別從城市道路橋梁建設(shè)、綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)、濕地綜合治理項(xiàng)目、舊城改造項(xiàng)目、河水治理項(xiàng)目以及養(yǎng)老項(xiàng)目方面均進(jìn)行了融資，同時(shí)多為長(zhǎng)期合作的方式進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，其中長(zhǎng)春市城區(qū)地下綜合管廊項(xiàng)目工投資609218萬(wàn)元，合作期限為30年，其中3年作為建設(shè)期，27年為運(yùn)營(yíng)期，現(xiàn)在已經(jīng)處于執(zhí)行階段;長(zhǎng)春市皓月道路綜合管廊及市政基礎(chǔ)設(shè)施工程投資114393萬(wàn)元，合作期限為30年，其中3年作為建設(shè)期，27年為運(yùn)營(yíng)期，現(xiàn)在已經(jīng)處于執(zhí)行階段;長(zhǎng)春市養(yǎng)老綜合項(xiàng)目，投資76234萬(wàn)元，合作期限為25年，其中3年作為建設(shè)期，27年為運(yùn)營(yíng)期，現(xiàn)在已經(jīng)處于執(zhí)行階段;長(zhǎng)春市百里伊通河水系生態(tài)治理工程PPP項(xiàng)目，總投資2689933萬(wàn)元，合作期限為30年，其中5年作為建設(shè)期，25年為運(yùn)營(yíng)期，現(xiàn)在已經(jīng)處于執(zhí)行階段等等，以下是長(zhǎng)春市的具體PPP項(xiàng)目情況以及可行性報(bào)表，僅供參考。

二、當(dāng)前投融資體制的弊端

（一）債券類融資弊端

債券作為政府主要的融資手段之一，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，其自身弊端也逐漸開(kāi)始顯露出來(lái)，由于地方政府的債券的發(fā)行規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在各方面都存在較大的缺口，在相應(yīng)的政策上，債券的發(fā)行也失去了優(yōu)勢(shì);而且債券的發(fā)行權(quán)利過(guò)度的集中在省級(jí)政府，會(huì)導(dǎo)致地方政府與中央政府之間存在信息誤差，從而對(duì)債券融資結(jié)構(gòu)的分布產(chǎn)生問(wèn)題，在管理方面也難以定責(zé)。

（二）PPP項(xiàng)目實(shí)施具有一定難度

PPP的合作模式，在很多方面，如項(xiàng)目的選擇、合作方式、出資占比、退出機(jī)制等方面具有較大的差異性，在實(shí)施過(guò)程中更是要面臨各種各樣的顯示問(wèn)題。PPP作為較為新穎的合作方式，由于近兩年的經(jīng)濟(jì)處于平緩發(fā)展階段，各方經(jīng)濟(jì)勢(shì)力還處于觀望狀態(tài)，PPP模式下的經(jīng)濟(jì)杠桿作用還有待發(fā)揮。但是這種新型的合作方式，優(yōu)化性的投資結(jié)構(gòu)是減輕地方財(cái)政壓力的重要途徑。目前在在城市公共建設(shè)的領(lǐng)域中，政府和市場(chǎng)功能在一定部分具有重合，尚未劃分清楚，一些大規(guī)模的公共設(shè)施建設(shè)仍然被一些企業(yè)所壟斷，其盈利性的城建項(xiàng)目，市場(chǎng)上的開(kāi)放成都并不高。而且公共設(shè)施設(shè)備的建設(shè)還受到公共政策的制約，相應(yīng)的價(jià)格管制、招標(biāo)條件、政策補(bǔ)貼等，具有較強(qiáng)的不確定性和復(fù)雜性。

三、深化城建投融資體制改革的對(duì)策

城建投融資體制改革應(yīng)該從市區(qū)的城建管理體制的完善出發(fā)，一方面加強(qiáng)政府的建設(shè)投資預(yù)算管理能力，另一方面將政府債券與PPP模式有效的進(jìn)行結(jié)合起來(lái)，選擇PPP模式作為主要的融資模式，主要是因?yàn)橄鄬?duì)于其他形式的融資，PPP模式一方面能夠減輕政府的經(jīng)濟(jì)壓力，另一方面也能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)社會(huì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速，所以在融資中需要加強(qiáng)政府的風(fēng)險(xiǎn)把控能力，完善政府的決策、監(jiān)督、評(píng)審機(jī)制，激發(fā)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力。

（一）建立健全的城建機(jī)制

由于城市公共設(shè)施的建設(shè)具有周期性較長(zhǎng)、投入性較大、回報(bào)率不確定等因素，這就要求政府在每一項(xiàng)城市建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)始實(shí)施之前，需要制定一系列完善的機(jī)制，從前期的項(xiàng)目立項(xiàng)、審核、實(shí)施前準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、財(cái)務(wù)審計(jì)、績(jī)效考核等等方面，明確各部門的相關(guān)責(zé)任，如果可以，盡量做到責(zé)任到人，這樣可以有效的對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)督;其中財(cái)政部門可以參加項(xiàng)目前期籌備階段的討論工作，可以更好的對(duì)項(xiàng)目的可行性、成本預(yù)測(cè)，更有效的規(guī)避在后期可能出現(xiàn)的財(cái)務(wù)問(wèn)題。建立健全的城建機(jī)制，是對(duì)城市公共建設(shè)良好發(fā)展的基本保障。

（二）加快PPP模式的進(jìn)一步前進(jìn)

PPP作為一種年輕的融資模式，具有不可估量的發(fā)展前景，相關(guān)政府部門應(yīng)該更加更加深入了解剖析其真正的內(nèi)涵，將其靈活的運(yùn)用到城市公共建設(shè)工作中，是城市建設(shè)更完善，更加有利于服務(wù)與人民，同時(shí)也能減輕政府的財(cái)政財(cái)務(wù)壓力，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步向前平穩(wěn)的發(fā)展。我國(guó)的PPP模式目前還不夠規(guī)范，我們要重視其運(yùn)作流程的公開(kāi)透明化，不可將其暗箱操作;同時(shí)要大量培養(yǎng)相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人才，從而促進(jìn)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展;加強(qiáng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目的審批環(huán)節(jié)，不可草率簽約，不可盲目簽約，不能一味地追求數(shù)量，而忽略了項(xiàng)目的質(zhì)量，這樣實(shí)際上本末倒置的，反而增加了各個(gè)部門的工作量。以長(zhǎng)春市為例，在進(jìn)行PPP模式的探索過(guò)程中，一方面要結(jié)合長(zhǎng)春市的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè) ，另一方面也要加強(qiáng)長(zhǎng)春市與附屬區(qū)域之間的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如加強(qiáng)長(zhǎng)春市與九臺(tái)區(qū)之間的快速路的建設(shè)，帶動(dòng)九臺(tái)區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。長(zhǎng)春老齡化程度也在日趨加強(qiáng)，對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的建設(shè)也要加快腳步，爭(zhēng)取可以讓老年人在城市的生活中感受到更加便捷的服務(wù)，對(duì)老年生活不在畏懼，提高老年生活的質(zhì)量和幸福感。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷發(fā)展，為了進(jìn)一步滿足人們對(duì)美好生活的需求，國(guó)家將會(huì)建設(shè)越來(lái)越多的城市公共設(shè)施，政府的投融資體制顯得有為重要，在融資種類越來(lái)越多的今天，政府相關(guān)部門更要加強(qiáng)自身的部門管理體制，增強(qiáng)相關(guān)人員的業(yè)務(wù)水平，從而可以有效的規(guī)避一些不必要的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部門更要做好資金把控，做到項(xiàng)目明細(xì)公開(kāi)透明化，在堅(jiān)守法律的同時(shí)，服務(wù)好人民的基礎(chǔ)上，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的向前發(fā)展。

（作者單位：長(zhǎng)春市城市科學(xué)研究所）