以地方立法推動市域社會治理現代化

婁秉文　曾怡雯

摘要：地方立法可以充實市域社會治理體系，提升市域社會治理能力，對市域社會治理現代化具有促進作用。市域社會治理現代化對地方立法亦有推動作用，對地方立法的理念、地方立法的數量和質量都提出了更高的要求。地方立法與市域社會治理現代化關系緊密，一定程度上構成互相促進關系。應該基于地方立法與市域社會治理現代化之間的關系，構建二者的良性互動體系。

關鍵詞：地方立法;市域社會治理現代化;良性互動

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出了“加快推進市域社會治理現代化”的行動目標。地方立法可以推動和促進市域社會治理現代化，市域社會治理現代化也會提升地方立法，應該尋求建立一種地方立法與市域社會治理現代化良性互動的局面，讓地方立法與市域社會治理現代化交替影響。

一、地方立法對市域社會治理現代化的作用

（一）地方立法促進市域社會治理體系現代化

市域社會治理在治理手段上的綜合性決定了市域社會治理體系的復雜性。市域社會治理現代化，需要一整套現代化的治理體系。“由傳統模式向現代化邁進的過程中，社會治理系統的更新是市域社會治理的運行保障，是市域社會治理體系和治理能力走向現代化的核心。這需要重塑多元協同的社會治理新格局，搭建頂層設計能夠有效帶動具體實施的治理結構，完善目標層、制度層、路徑層、監測層的具體內容，形成多向度的市域社會治理戰略系統。”一方面，這種現代化的市域社會治理體系中，法治治理體系是其中重要的組成部分;另一方面，這種現代化的市域社會治理體系中的非法治治理體系（如政治治理體系、道德治理體系、科技治理體系等）很大程度上也需要借助現代化的法治尤其是現代化的地方法治才能搭建。“在全面深化改革的背景下，面對復雜多元的問題，市域社會治理的行動者應該利用好一個關鍵資源，即地方立法權，也就是根據地方發展需要，針對實際情況，通過及時改變規則調整社會政策。”作為現代化的地方法治標志的地方立法，正是搭建現代化的市域治理體系的主要手段和最基本的工具。

（二）地方立法提升市域社會治理能力現代化

地方立法不僅可以促進市域社會治理體系的現代化，也可以推動市域社會治理能力的提升。特定地方的市域社會治理的基本目的，是為了解決本地社會治理中的具體問題，構建具有本地特色社會公共服務體系。“市域社會治理是以實現城鄉居民共同的美好生活為目標，在市域范圍內統籌城市與鄉村的多元主體，在兼顧城市與鄉村特點的基礎上，完善公共服務，化解社會矛盾，促進社會公平，建立城鄉聯動、城鄉互動、城鄉驅動的和諧有序、持續發展的基層社會治理格局的過程。”因此，市域社會治理中除了需要一些基本的、通行的治理手段之外，更需要一些針對本地市域社會治理特點的獨特的手段。而這種針對本地市域社會治理特點的獨特的手段，只能通過基于本地實際、更具有面向特定地方的針對性、法律規范更具體更具有可操作性的高質量地方立法獲得。“由地方人大結合本地實際，制定先行性法規，發揮先行一步的作用，從而不僅為本地的改革開放和現代化建設提供法制保障，也為國家的立法積累可復制可推廣的經驗。”地方人大可以針對本地市域社會治理的具體狀況，進行有地方特色的創制性立法，填補法律、行政法規在這些方面的空白，為特定地方的市域社會治理提供具有可操作性的具體規范，為地方的市域社會治理提供全新的治理手段。

二、市域社會治理現代化對地方立法的推動作用

與地方立法對市域社會治理現代化發揮作用相應，市域社會治理現代化也會對地方立法產生影響。

（一）市域社會治理現代化會對地方立法數量有更高的要求

市域社會治理的特點在于其特別強調對市域范圍內所有社會治理問題的深度解決，對市域范圍內所有層面矛盾和問題的全方位關注與治理。市域社會治理本身被定位為國家治理中的重要一環，在整個國家治理體系中具有承上啟下的作用。市域社會治理強調對市域范圍內所有問題與矛盾的關注與解決，都是基于國家治理的宏觀視角，強調問題和矛盾的解決深度。“相對于城市社會治理，市域社會治理具有明顯的社會功能的樞紐性、治理問題的全域性和治理面向的整體性特點，它更強調在國家治理體系中的樞紐性功能的發揮，更強調以地級市為范圍對全域性問題的關注。”而地方立法是市域社會治理體系的重要來源之一，對市域社會治理能力的提升發揮著重要作用。因此，要達成對市域范圍內所有問題與矛盾的深度解決，自然會需要更多的地方立法，對地方立法的數量的增加表現出強烈的需求。

（二）市域社會治理現代化會對地方立法質量有更高的要求

隨著市域社會治理現代化的進展，對地方立法的理念、地方立法的前瞻性與創制性、地方立法規范的可操作性、地方立法的民主性等方面，都會提出更高的要求。首先，在地方立法的理念上，要求地方立法進一步堅持“以人為本”、“以人民為中心”的理念。“理念建設是市域社會治理的關鍵，它決定著市域社會治理現代化的方向。”以習近平同志為核心的黨中央在堅持“以人為本”理念的基礎上提出了“以人民為主體”的理念，并進一步提出“以人民為中心”的社會治理理念。作為社會治理組成部分的市域社會治理，自然應該遵守“以人民為中心”的理念。市域社會治理貫徹“以人民為中心”的理念，自然要求為市域社會治理提供支撐的地方立法同樣貫徹“以人民為中心”的理念。其次，市域社會治理現代化的發展，對地方立法的前瞻性與創造性會有更加明確的要求。比如，要求地方立法在立法項目的篩選上更有針對性，更能緊跟市域社會治理現代化的發展實際。再比如，要求地方立法呼應市域社會治理的創新，進行更多的創制性立法，而不是更多的執行性立法。“全面推進依法治國，必然要求鼓勵、培育并大力支持地方法治創新，通過‘先行先試探索和創新中國特色社會主義法治發展模式。”最后，市域社會治理現代化的發展，對地方立法的民主性也有新的要求。立法的民主性本是地方立法自身內在的要求。市域社會治理強調將協商民主納入社會治理全過程。“把‘民主協商納入社會治理體系，是社會治理經驗上升為社會治理制度的生動體現。在全國各地各級的社會治理實踐中，民主協商歷來是重要的治理方式。”