借助基層立法聯系點開展全方位人大立法宣傳

祝曉光 杜倩

基層立法聯系點制度自提出后，多地人大常委會積極探索，勇于實踐，根據本地立法工作實際，建立了基層立法聯系點。在立法實踐過程中，基層立法聯系點在提升立法質量方面發揮了顯著的作用。此外，研究發現，基層立法聯系點在提升立法宣傳效果、推進普法宣傳方面的作用發揮尚不充分，還有待進一步挖掘。

一、基層立法聯系點建設有序開展

2014年，黨的十八屆四中全會《決定》提出，“建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化”，這也是首次從中共中央黨內文件里提出基層立法聯系點的概念。隨后，全國人大常委會以及多省市人大常委會結合各地實際相繼探索建立了基層立法聯系點，基層立法聯系點制度在全國普遍推廣開來。當前，基層立法聯系點制度歷經了“地方實驗”和“制度擴散”階段，進入了“深化拓展”階段[1]。上海市長寧區虹橋街道是全國人大常委會法工委首批四個試點基層立法聯系點之一，在推進民主立法方面發揮了積極的作用。2019年11月，習近平總書記在考察上海市虹橋街道全國人大常委會法工委基層立法聯系點時，站在推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，充分肯定了基層立法聯系點的民主意義和民主價值，指出中國的民主是“全過程民主”這一重要論斷[2]，將該制度的意義從立法工作提升到協商民主和基層民主等更高層次。

近年來，河北省人大常委會在全國人大常委會的指導下，也開始試水探路建立河北省人大常委會的基層立法聯系點，并逐步探索完善相關制度，賦能增效，促進其成為生動展示人大制度優勢，貫徹落實“全過程民主”的重要窗口。

2021年，河北省人大常委會貫徹中央和省委部署，立足實際需求，按照有基礎、有特點、有意愿的原則，統籌考慮各設區的市、各領域、各行業的典型代表，確定了13個基層立法聯系點。3月，河北省人大常委會為臨空經濟區（廊坊）管理委員會基層立法聯系點授牌，這是全省首個掛牌的省人大常委會立法聯系點，標志著全省基層立法聯系點工作正式啟動，在河北地方立法史上具有重要意義[3]。5月，河北省人大常委會到衡水市桃城區法院舉行河北省人大常委會“基層立法聯系點”授牌儀式。

河北省人大常委會基層立法聯系點是貫徹落實習近平總書記提出的“全過程民主”的實踐探索，基層立法聯系點的選取、建設、推進均立足河北省立法實際情況，力爭體現河北特色，解決河北省地方立法過程中面臨的實際問題，著力提升河北省地方立法質量和普法效果。

二、河北省人大立法宣傳工作面臨的困境

2021年，河北省人大常委會通過了《白洋淀生態環境治理與保護條例》等多項地方性法規，在相關法律法規的宣傳過程中發現，基于法律法規與公眾的利益相關度、知識相關度，以及人大立法宣傳的資源等因素，河北省人大立法在吸引公眾積極參與立法、深入基層進行立法宣傳、及時有效解答基層群眾疑惑方面面臨著一些困境。

立法過程中公眾參與的積極性受到限制。研究認為，公眾參與立法的積極性與該法律法規同公眾的利益相關性，以及公眾自身的知識水平有直接關系。對于公眾較為熟悉，且與其切身利益相關的領域，如財稅改革、司法改革、社會管理等，公眾給予的關注度相對較高。相對的，公眾對于權利保障、污染治理、市場服務、組織建設、教育發展等領域立法的關注度則較小[4]。

立法宣傳的落地性和普及性受到制約。在立法過程中，由于立法資源、人力資源等多方面因素影響，省人大常委會在立法宣傳方面，主要通過傳統媒體、網絡媒體，以及新聞發布會等方式進行宣傳，而對于基層群眾，特別是廣大農村的基層群眾來說，限于群體用網習慣影響，導致公眾信息來源、獲取信息類型較為單一，對于立法類信息了解關注較少，影響了人大立法宣傳的信息遞達率，也進而影響了基層公眾的意見反饋效率。

立法宣傳的長期性受到限制。通常一項法律法規制定后，人大的立法宣傳工作重點集中在法律通過后的前期階段，囿于時間、人力、物力等因素，難以施行長期性的有效宣傳。而法律實施效果如何，公眾反饋如何更多體現在法律實踐過程中，在于立法后期。在具體的法律實施過程中，基層公眾對法律的困惑或不解通常難以得到有效解答或回復，從而容易導致一項法律法規通過后，公眾對該法律法規的了解更多的限于僅知悉新制定了什么法律，但是對于法律的適用，對自身的影響并不完全知悉，也致使公眾難以根據法律法規預判其行為將導致的后果，也在一定程度上限制了法律引導作用的發揮。

三、借助基層立法聯系點開展全方位法治宣傳

基層立法聯系點是推動科學立法、民主立法、依法立法的重要舉措，也是全過程民主的有益探索。目前各基層立法聯系點在地方立法中充分發揮接地氣、察民情、聚民智的“直通車”作用，打通了立法民意征集的“最后一公里”。但是，基層立法聯系點的工作并不應僅僅局限于在立法過程中征詢群眾意見上，立法聯系點還可以通過采取在立法前開展立法需求調研、立法后開展普法宣傳、聽取群眾對法律法規實施情況的意見建議等方式，充分發揮自身在立法全過程民主中的作用[5]。

作為走在基層立法聯系點實踐前列的上海，在建設基層立法聯系點過程中不斷開拓創新，探索拓展基層立法聯系點的民主平臺功能。2020年4月，上海市開始實施《上海市人大常委會基層立法聯系點工作規則》，其中第十五條規定，“聯系點應當采用多種形式，把法律法規草案征求意見等工作與普法宣傳、聯系點工作宣傳等結合起來，廣泛吸收引導基層人民群眾參加討論，把征求意見的過程變成宣傳、普及法律及擴大聯系點社會知曉度和影響力的過程，營造法律法規實施以及基層人民群眾積極參與討論的良好社會氛圍”[6]。

因此，河北省人大常委會也可以充分挖掘基層立法聯系點的作用，探索以聯系點工作為契機，在立法意見征集的基礎上，挖掘其民主平臺的多重功能，實現立法意見征集、立法宣傳、法律解讀等功能，將聯系點打造成為傾聽民聲、反映民意，以及推進立法宣傳、凝聚法治共識的載體。

一是通過基層立法聯系點，加強立法中的法律宣傳，提升立法質量。基層立法聯系點可及時全面發布立法信息及參與的方式，借由立法聯系點的延伸觸角，將立法的聲音遞達至基層各個角落，實現人大與公眾之間信息對稱，確保公眾在立法之初能及時充分地獲取有效的立法信息，有時間增加相關知識儲備，進行深入思考，進而提出更多有價值的意見建議，保障立法能夠充分反映民意、集中民智。

二是通過基層立法聯系點，加強立法后的解讀，推進普法宣傳。各基層立法聯系點可積極運用微信公眾號宣傳、社區講座、志愿者普法等方式開展形式多樣的立法宣傳、法律解讀，借助立法聯系點的社會影響力，將立法精神廣泛宣傳到轄區內部，確保立法信息宣傳的深度和廣度，促進立法聯系點成為加強法治宣傳、提升公眾法治意識和法律素質的窗口。

三是通過基層立法聯系點，加強日常對基層群眾法律問題的答疑解惑，促進公眾守法。基層立法聯系點可建立專家庫和志愿者庫，吸納本轄區內熟悉法律、有行業知識背景的人才加入專家庫。首先，由法律專家對志愿者進行培訓，通過專家培訓志愿者的方式，實現“以點帶線”，壯大普法宣傳主體的隊伍;其次，借助志愿者的力量，通過志愿者解答公眾疑問的方式，實現“以線帶面”，提升為公眾答疑解惑的效率。

借助基層立法聯系點開展全方位法治宣傳，促進基層立法聯系點從參與立法向監督執法、促進守法和宣傳普法延伸[7]。通過基層立法聯系點民主平臺功能的充分發揮，促進其在地方立法中不僅能夠收集更多高質量的意見建議，推動地方立法質量的提升，還能夠通過公眾對立法的廣泛參與，以及法律的普及宣傳，提升公眾的法律意識和法律素養，有力地推進城市治理體系和治理能力現代化。

注釋：

[1][6]嚴行健、賈藝琳：《后發優勢與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯系點》，載《人大研究》2021年第3期。

[2]鄭輝、張明君：《踐行“全過程民主”的實踐探索與理論思考——以上海市人大常委會基層立法聯系點為視角》，載《人大研究》2021年第4期。

[3]《河北省人大常委會赴廊坊立法調研并開展基層立法聯系點啟動工作》，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202103/c5e4956b13e64f1688cd69ef10dc5852.shtml.最后訪問日期為2021年6月7日。

[4]汪波：《當代中國網絡立法協商：創新、模式與完善——基于全國人大的實證調查》，載《武漢科技大學學報（社會科學版）》2021年第3期。

[5]《上海中心城區民主立法觸角全面延伸基層立法聯系點進商圈入舊里》，載《法制日報》2020年5月12日，第5版。

[7]《促進基層立法聯系點從參與立法向監督執法、促進守法和宣傳普法延伸》，載文匯客戶端，https：//wenhui.whb.cn/third/baidu/202101/26/389604.html.最后訪問日期為2021年6月7日。

（作者單位：河北省人大常委會研究室）