從合作博弈到激勵相容：公私部門合作治理的主體關系

何雷 晉鼎明

摘 要：合作是合作治理中公私部門實現互動的主要形式。然而，由于政府部門與私營部門在組織屬性、價值取向等方面的差異，其合作的同時也存在博弈的一面。有約束力的合作協議、與貢獻率相符的合作得益分配方式是促進合作治理中公私部門由合作博弈走向激勵相容的兩個核心要素。為實現私營部門逐利動機與公共價值的綁定，需要從私營部門裁量權的有限共享、合作協議設計中的激勵與問責、與貢獻率相符的合作得益分配三個維度建構本土化公私部門合作治理的激勵相容性主體關系。

關鍵詞：合作治理;合作博弈;夏普利值;激勵相容

中圖分類號：D669.3????? 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）08-0097-04

一、問題的提出

隨著中國特色社會主義市場經濟的日益發展與完善，政府與市場的關系逐漸實現功能上的整合，市場在資源配置中起決定性作用。2019年，國務院總理李克強代表國務院向十三屆全國人大二次會議作政府工作報告，其中明確指出：“支持社會力量增加非基本公共服務供給，滿足群眾多層次、多樣化需求”。①在此背景下，政府部門和私營部門（下文簡稱“公私部門”）合作治理日益成為公共事務治理過程中政府行為模式的重要選擇，通過民營化、合同外包、政府購買公共服務等方式，市場中的私營部門廣泛參與到公共服務與公共物品的供給主體序列之中。私營部門的參與改變了傳統的政府單一治理模式，通過發揮自身的專業性、靈活性和創新性等優勢②，協助政府部門提升公共服務和公共物品的供給效率。已有研究指出，組織目標的實現需要合作治理主體間的資源依賴與相互補充③，政府部門借助于私人部門在人力、資金、專業能力等方面的優勢來拓展政府服務能力，提升社會治理效能④，而通過與政府部門的積極合作，私人部門既能獲得治理性資源，又能增加部門收益⑤。合作治理充分發揮了市場競爭機制的作用，公私部門通過契約訂立或信任網絡建構等方式實現平等合作，促進政府效能提升。⑥

然而，在實踐層面，參與合作治理的主體在組織屬性、價值取向等方面的差異客觀上決定著合作關系的復雜性，即在合作的同時主體間也不可避免地存在博弈，私營部門的逐利動機往往會侵蝕合作治理項目本身的公共價值導向，甚至直接影響公共物品和公共服務的供給效能。已有的學術研究主要在外部機制上給予合作治理解釋性的理論建構⑦，而在內在機理層面對公私部門之間開展合作的互動機制及其合作治理效能的研究少有涉及。要規避私營部門逐利本性對公私合作治理項目公共價值導向的消極影響，提升合作治理執行效果，就需要重新審視合作治理中公私部門之間合作博弈關系的復雜性，引導公私部門由合作博弈走向激勵相容，即重視有約束力的合作協議（主要包括任務劃分、責任歸屬、違約懲治等內容）、與貢獻率相符的合作得益分配方式——夏普利值（Shapley Value）兩個核心要素。

二、公私部門合作治理中的合作博弈關系分析

功能互補是公私部門達成合作的內在驅動力。然而，功能上的互補性并不能替代私營部門在合作治理過程中的逐利本性。因此，博弈在二者合作過程中不可避免。

1.合作博弈理論解析

現代博弈論在John von Neumann、John Nash等學者的研究基礎上已發展為一門被廣泛運用的經典理論，而合作博弈（Cooperative Games）是現代博弈論的重要分支。Rodica Branzei等人研究指出，協調行動和經營收益的參與者集合是合作博弈理論關注的重點。⑧從宏觀角度看，合作博弈理論不關心行為人是否符合理性，而是強調所得成果需要有約束力的承諾予以保障⑨，并認為有約束力的合作協議是合作博弈的關鍵⑩。而且，合作博弈理論認為，在參與合作的主體聯盟中，由于存在有約束力的合作協議，合作雙方各自的行為策略選擇都不會傾向于違背合作聯盟，而是保持履約以期獲得應有的收益。這主要是因為合作協議的約束力使合作所得收益大于任何一方單獨行動或破壞合作產生的收益，所以合作策略成為合作主體間博弈后的最優選擇。

具體而言，合作博弈在本質上屬于正和博弈，其互動雙方既有博弈也有合作，博弈雙方不是利益互損，而是合作共贏。[11]合作策略的結果是把“合作得益”這塊“蛋糕”逐漸做大，以取得相應的合作得益分配，同時，合作得益分配也是促使合作聯盟中的雙方達成合作協議的基礎條件。因此，合作得益分配與有約束力的合作協議在功能上互為補充，有約束力的合作協議外在規制博弈主體的合作行為策略選擇，合作得益分配成為博弈主體雙方選擇合作行動的內在激勵。

2.合作治理中公私部門之間的合作博弈

合作博弈強調集體理性，注重決策方案的利益分配公平。有約束力的合作協議和合作得益分配方式是合作博弈理論的兩個核心要素，因此，公私部門的博弈場域主要圍繞這兩個核心要素展開。

其一，有約束力的合作協議是公私部門合作治理開展的重要依據和行為準則。通過對合作治理項目調研報告、招投標文件、合同文件等的梳理發現，政府部門與私營部門主要在三個層面（任務劃分、責任歸屬、違約懲治）圍繞合作協議的規則設置展開博弈。在任務劃分層面，由于公私部門之間存在屬性差異，政府部門與私營部門在合作治理項目推進過程中需要統籌合作任務，劃分各自的任務范圍。私營部門所分配到的合作治理任務愈復雜，其為完成預期任務所需要投入的成本和資源就愈多。而“私營部門只活躍在獲利最豐的市場”[12]，治理成本是私營部門最關注的問題之一，因此，在公私部門之間的任務劃分中，私營部門傾向于縮減自身的任務量，甚至以降低服務質量的方式與政府部門討價還價。在責任歸屬層面，由于合作治理項目直接涉及廣大人民群眾的公共利益，旨在實現優質公共物品和公共服務的高效供給，所以實現公共價值是政府部門和私營部門進行合作治理的根本導向。然而，私營部門逐利性的組織屬性客觀決定了其參與合作治理項目的根本動機是獲得利潤。因此，同時實現部門利潤與公共責任成為公私部門合作治理過程中另一個博弈點。在違約懲治層面，違約懲治是保證合作協議約束力的重要保障，政府部門和私營部門作為合作治理項目的執行主體，依照任務劃分各自履行責任。私營部門的履責水平與合作協議中的違約懲治力度直接相關。因此，根據“委托—代理”理論，在違背合作協議行為所付出的懲治代價小于不當得利的情況下，私營部門作為公共物品和公共服務供給的代理人就可能會做出違背政府部門合作意愿的行為。

其二，合作得益分配是公私部門合作治理過程中私營部門選擇合作策略的內在驅動力。具體而言，對于政府部門而言，合作得益的主要表現形式是公共物品和公共服務供給滿足人民群眾公共利益和公共價值的需求;對于私營部門而言，合作得益意味著私營部門獲得超出組織成本付出的可觀利潤。這里，可以將合作得益看作一個整體，公共利益和私營利潤的雙贏共同構成合作得益。在理性的博弈狀態下，合作治理中的政府部門和私營部門都有各自強烈爭取最大化的公共利益或私營利潤的動機。在這種情況下，簡單的“此消彼長”式（即如果一方得益，就會導致另一方受損）的得益分配機制會使合作治理項目陷入零和博弈的泥潭。

三、公私部門合作治理由合作博弈到激勵相容

激勵相容是機制設計理論研究中的主要命題，其核心是通過有效的機制設計使參與者在獲得私人利益的同時實現集體行動的目標。這與合作治理中的公私部門合作博弈的目標導向相契合，即通過有效的機制設計使公私部門中任何一方得益的增加不會損害另一方的利益，并能實現合作得益總量的增長和公共利益的增進，最終實現合作治理的預期。

合理分配收益是合作博弈的重點，只有科學的分配方式才能增進合作者的凝聚力，促使合作者共同把合作得益的“蛋糕”做大。[13]夏普利值是諾貝爾經濟學獎獲得者Lloyd Shapley提出的一種實現科學分配合作得益的有效方式。夏普利值的核心要義在于強調參與合作博弈的主體在合作行動中的貢獻率與合作得益分配期望值呈正相關，這為公私部門合作治理由合作博弈走向激勵相容提供了借鑒思路。

如圖1所示，合作治理項目中政府部門和私營部門由合作博弈走向激勵相容，其中兩個要素必不可少。一是有約束力的合作協議。合作協議中的任務劃分能夠清晰界定政府部門與私營部門的任務分工，責任歸屬保障合作治理的公共利益價值導向，違約懲治限制了私營部門違規行為的產生。二是與貢獻率相符的合作得益分配方式。依據貢獻率的合作得益分配機制能夠為私營部門的合作行動提供內在驅動力。有約束力的合作協議與基于夏普利值的合作得益分配方式互為基礎，相互補充。有約束力的合作協議在外部環境上對政府部門與私營部門的合作行動提供行動框架，而基于夏普利值的合作得益分配方式則從內在動機上激勵私營部門認真履約，積極開展合作行動。在這種激勵機制中，合作治理參與主體在合作行動中的貢獻率直接與合作得益分配比例掛鉤，符合“多勞多得”的社會主義分配原則，能夠從正向上激勵私營部門在合作治理項目執行中最大化地發揮其主觀能動性，進而保障公共物品與公共服務的供給質量。[14]從成本收益上分析，私營部門通過完成合作治理項目預期目標而獲得高于成本的收益，其最終的合作得益與合作治理任務完成質量直接相關，因此，高質量的執行是保障私營部門獲得相應利潤回報的先決條件。

四、公私部門合作治理中激勵相容性主體關系的建構路徑

中國公私部門合作治理關系是建立在中國特色社會主義市場經濟基礎上的，政府部門處于主導地位以保障合作治理公共價值目標的實現，私營部門通過競爭參與到合作項目中并發揮專業優勢。因此，需要在中國國家治理實踐中建構本土化的公私部門合作治理的激勵相容性主體關系。

1.政府部門主導下的私營部門裁量權有限共享

多元主體合作已成為國內外學者的研究共識。然而，關于多元主體合作方式的界定，中西方研究者之間存在本質差異。西方學者普遍認為合作治理主體之間是共享裁量權，包括生產裁量權、收益裁量權和偏好裁量權。[15]這就導致在合作治理中，私營部門的行為選擇往往以盈利最大化為最優策略，易于偏離合作治理的公共價值軌道。中國特色社會主義市場經濟體制不僅要求市場在資源配置中發揮決定性作用，也同時要求政府更好地發揮宏觀調控的作用以保障公共利益和公共價值。因此，為激勵私營部門合作參與的積極性和能動性，本土化的公私部門合作治理必然是政府主導下的私營部門裁量權有限共享，并主要涉及以下三方面內容。

第一，在生產裁量權方面，政府部門需要根據人民群眾實際需求確立合作治理項目中公共物品與公共服務的預期供給目標，私營部門通過政府部門的公開招標或者競爭性談判招標獲得合作治理項目的參與資格。私營部門應嚴格遵照政府部門設定的合作治理項目預期目標進行生產，而為了發揮私營部門的優勢資源、能動性和創造力，政府部門允許私營部門在保障公共物品和公共服務供給質量不變的前提下自由裁定與合作目標相匹配的生產方式。

第二，在收益裁量權方面，無論是政府部門還是私營部門，完成合作治理項目在客觀上都需要付出大量的資源成本，私營部門參與合作治理的直接目的是從合作治理項目中獲得企業利潤。為此，政府部門在合作治理項目預算階段可以引入私營部門進行協商談判，并且對項目完成所需要的資源支出進行科學評估與預判，從而實現對合作治理項目的合理估價，避免公共財政的浪費或因資金入不敷出而引發私營部門偷工減料執行的風險。

第三，在偏好裁量權方面，要發揮好市場在資源配置中的決定性作用。承接政府部門的合作治理項目已成為新興的經濟業務。作為市場主體最活躍的代表，在保證利潤的前提下，私營部門一般都尋求與政府部門的合作。在合作治理項目中，政府部門合作伙伴的選擇需要充分發揮好市場的作用，讓市場中的私營部門根據自身偏好自由參與到合作項目招標的競爭中。政府部門要基于合作治理項目通過嚴格的招投標程序選擇合適的、可靠的私營部門合作伙伴，從而保障公共物品和公共服務的供給質量。

2.合作協議設計中的激勵與問責

合作協議是公私部門合作治理中的行為準則，有約束力的合作協議是保障公私部門合作博弈正常運行的重要條件。因此，需要將激勵和問責作為重要內容納入合作協議。

第一，在任務劃分方面，政府部門根據特定領域的公共服務和公共物品的需求來確定供給目標值，在供給目標值不變的前提下，合作協議的任務劃分設計中可以引入私營部門的參與，發揮私營部門的“有限裁量權”。引入私營部門參與任務劃分，一方面能夠激發私營部門的主觀能動性，確保合作協議任務劃分的科學性以及合作治理項目執行方案的可行性;另一方面有利于實現政府部門對私營部門項目合作中的有效監督。這是因為通過政府部門與私營部門的反復討論與協商而最終確立的任務安排，能夠在雙方一致同意的基礎上明確服務供給流程、任務完成節點和預期驗收效果，方便政府部門的對標監督。

第二，在責任歸屬方面，合作協議的設計要旨在協調政府部門與私營部門合作治理過程中公共價值的實現與部門利潤的追求之間的矛盾。在合作協議責任歸屬的具體設計中，除了要明確設定政府部門與私營部門在合作治理過程中各自所應承擔的權利和義務，還要承認私營部門追求部門利潤的基本動機。為保障合作治理項目公共價值目標的高效實現，政府部門需要在合作協議中為私營部門留有合理的盈利空間并設置相應的利潤獎勵，以激勵私營部門有效執行合作治理項目的預定任務。

第三，在違約懲治方面，要在協議設計中重視違約懲治規則的效力。給予私營部門在合作治理過程中追求部門利潤的合理空間屬于政府部門對私營部門的正激勵。然而，不可忽視的是，私營部門追求利潤的動機是無止境的，合作治理并不能完全依靠私營部門的“道德自覺”來約束自身的市場行為。因此，違約懲治作為合作協議中的負激勵也是十分必要，而且違約懲治規則的設計要注重凸顯強有力的約束力。因此，政府部門在違約懲治規則設計中要加大對私營部門違約行為的處罰力度，違約的私營部門不但要支付其造成的公共利益損失，還要支付超額罰款，并列入失信黑名單，限制其今后參與合作治理項目的資格。

3.與貢獻率相符的合作得益分配方式

夏普利值是合作博弈中合作得益分配的有效解。要形成公私部門在合作治理中的激勵相容主體關系，就需要建構與貢獻率相符的合作得益分配方式。

第一，建立報酬給付彈性激勵機制。項目報酬是私營部門參與合作治理項目的內驅動力，通常情況下報酬給付數額標準在合作治理項目招投標階段就會確立。固定的報酬給付有利于明確公私部門的權責關系，但從執行層面來看，其對私營部門的行動激勵程度不足。激勵機制作用的發揮很大程度上取決于激勵制度設計的系統性。[16]因此，政府部門需要在固定報酬給付的基礎上加入彈性給付的方式，既可以把固定報酬根據項目的執行過程分為多個給付節點，實行階段給付，也可以預留固定報酬中的一部分作為激勵金在最后驗收階段根據私營部門的執行效果進行獎勵支付。

第二，加強對私營部門執行全過程的監管。雖然在合作治理中政府部門將部分公共物品和公共服務供給的職能委托給私營部門，私營部門作為代理人在執行中獲得有限的裁量權和彈性的激勵回報，但是在雙方利益需求動機不一致的“委托—代理”情境下，私營部門有限的裁量權仍然需要接受政府部門的監管。政府部門需要根據合作治理項目的執行過程對私營部門實施從項目承接、項目啟動、項目生產到項目驗收的全過程監管。報酬給付的彈性激勵機制既有利于正向引導私營部門合理使用有限裁量權，做大公共利益的“蛋糕”;也有利于政府部門進行全過程監管，防止私營部門在合作治理中的執行偏差。

第三，引入第三方評估機制。彈性化的報酬給付方式和對私營部門的全過程監管為與貢獻率相符的合作得益分配機制的運行提供了內生動力和外在保障，而要保證二者效力落到實處還需要以專業的測評作為技術支撐。因此，政府部門需要引入有資質的第三方進行項目績效評估，通過專業化的績效核算辦法，分節點考核私營部門在每個項目執行階段的貢獻水平和項目驗收績效，并以第三方評估結果作為私營部門合作得益獎懲的主要依據。[17]在全過程監管方面，政府部門需要聘請專業技術團隊配合項目監管，依靠其科學的測量技術和設備對私營部門合作治理項目的執行過程進行全方位檢測，以避免“形式監管”，從而保障監管效力。

注釋

①《國務院總理李克強代表國務院向十三屆全國人大二次會議作政府工作報告》，中國政府網，http：//www.gov.cn/premier/2019-03/05/content_5370609.htm，2019年3月5日。

②王輝：《合作治理的中國適用性及限度》，《華中科技大學學報》（社會科學版）2014年第6期。

③沈費偉等：《合作治理：實現生態環境善治的路徑選擇》，《中州學刊》2016年第8期。

④黨秀云：《論合作治理中的政府能力要求及提升路徑》，《中國行政管理》2017年第4期。

⑤吳正泓等：《公共文化服務“項目制”合作治理主體決策及邏輯沖突》，《管理評論》2021年第1期。

⑥鄭家昊：《合作治理的反思性闡釋：合作意涵、發生機理及政府引導》，《社會科學研究》2020年第5期。

⑦既有的相關研究一般習慣于將合作治理看作一種具體領域有效的協調和監督方式，側重于對合作因素（包括可信承諾、信任關系、談判協商等）的分析，并以社會心理學中的集體決策行為和信息處理為基礎推導出合作治理決策模型。參見[羅]Rodica Branzei：《合作博弈理論模型》，劉小東等譯，科學出版社，2011年，第1頁;施雪華等：《利益均衡合作博弈模型與社會秩序穩定》，《北京師范大學學報》（社會科學版）2020年第4期。

⑧[羅]Rodica Branzei：《合作博弈理論模型》，劉小東等譯，科學出版社，2011年，第1頁。

⑨董保民等：《合作博弈論：解與成本分攤》，中國市場出版社，2008年，第6頁。

⑩[13]施錫銓：《合作博弈引論》，北京大學出版社，2012年，第6、1頁。

[11]施雪華等：《利益均衡合作博弈模型與社會秩序穩定》，《北京師范大學學報》（社會科學版）2020年第4期。

[12][德]魏伯樂等：《私有化的局限》，王小衛、周纓譯，上海人民出版社，2006年，第362頁。

[14]南江霞等：《具有聯盟優先關系的模糊合作博弈的目標規劃求解模型》，《中國管理科學》2020年第7期。

[15][美]約翰·D.多納休等：《合作：激變時代的合作治理》，徐維譯，中國政法大學出版社，2015年，第51—67頁。

[16]盛明泉等：《激勵機制錯位矯正與企業全要素生產率提升研究》，《管理學報》2021年第6期。

[17]周漢華：《全面依法治國與第三方評估制度的完善》，《法學研究》2021年第3期。

責任編輯：翊 明

From Cooperative Game to Incentive Compatibility：the Subject Relationship of Public-private Sector Collaborative Governance

He Lei?? Jin Dingming

Abstract：Cooperation is the main form of interaction between public and private sectors in collaborative governance. However， due to the differences in organizational attributes and value orientation between government and private sectors， there is also a game side in their cooperation.Binding cooperation agreement and the distribution of cooperation benefits consistent with the contribution rate are the two core elements to promote the public and private sectors from cooperative game to incentive compatibility in collaborative governance.In order to realize the binding of private sector profit seeking motivation and public value， it is necessary to construct the incentive compatible subject relationship of localized public-private sector collaborative governance from three dimensions： the limited sharing of private sector discretion， the incentive and accountability in the design of cooperation agreement， and the distribution of cooperation benefits consistent with the contribution rate.

Key Words：collaborative governance; cooperative game; Shapley Value; incentive compatibility

收稿日期：2021-03-21

基金項目：國家社會科學基金后期資助項目“公共資源合作治理機制研究”（19FZZY004）;湖南省哲學社會科學基金青年項目“突發公共安全事件中的網絡輿情治理機制與實現路徑研究”（20YBQ103）。

作者簡介：何雷，男，中南大學公共管理學院講師，中南大學社會穩定風險研究評估中心研究員，碩士生導師（長沙 410075）。

晉鼎明，男，就讀于中南大學公共管理學院（長沙 410075）。