菲律賓國家自然災害響應機制研究＊

嚴 瑾 高 娜 劉晶晶

（中國地震應急搜救中心，北京 100049）

引言

菲律賓位于亞歐板塊和太平洋板塊的交界處，地處環太平洋火山地震帶的突出位置，長期遭受火災、臺風、地震等自然災害的侵襲。據聯合國防災減災署（UNDRR）和災害傳染病學研究中心（CRED）2020年發布的報告顯示，2000—2019年期間，菲律賓全球自然災害事件排名第4。另據菲律賓統計局2020年發布的數據顯示，過去20年菲律賓自然災害對本國農業、基礎設施等造成嚴重影響，累計損失達4630億比索（約合95.5億美元）。在這些重大的自然災害中，氣象災害最多，其次為地震災害[1]。菲律賓各類自然災害頻發且傷亡損失嚴重，據統計資料[2-3]顯示，2000—2013年菲律賓自然災害死亡近2萬人，即每年近1500人死亡。為減少災害損失，提高抗災韌性，菲律賓政府自2010年起頒布相關政策，致力于本國國家減災計劃的制定與災難管理體系的完善。政策頒布實施后，每年（2014—2019年）因自然災害死亡人數已降至500人。由此可見，菲政府國家自然災害響應體系已初顯成效。目前對菲律賓綜合風險研究方面偏重于對某次自然災害事件的響應及評價[4]，或是對菲律賓自然災害的調查統計，本文從菲律賓國家層面研究其自然災害響應體制，總結分析菲政府在應對自然災害中的經驗與教訓。

1 菲律賓減災與管理體系

為應對自然災害侵襲，菲政府2010年5月27日頒布《共和國法案10121》（簡稱RA10121），強調國家減災與管理的重要性，提供國家減災與管理框架，將國家減災與管理計劃制度化。該法案將已有國家災害協調委員會（NDCC）擴大為國家減災與管理委員會（NDRRMC），國防部（DND）部長擔任主席，另設有4個副主席39個成員，民防辦公室（OCD）為執行機構，即秘書處。

菲政府建立的減災與管理體系（DRRM）包含國家、區域、省、市、都市和縣鎮等6級，各級減災與管理委員會均設立一個減災與管理行動中心，進行災害管理與協調、指揮和控制。國家減災與管理委員會（NDRRMC）聯合社會福利與發展部（DSWD）和民防辦公室（OCD），圍繞災害準備、響應、恢復3個階段，共同編制菲律賓國家災害響應計劃（NDRP），以促進國家與地方部門及機構間協同應對自然災害。

隨著共和國法案10121的實施，國家減災與管理計劃（NDRRMP）應運而生，涉及防災減災、備災、應急響應和恢復重建4部分內容（圖1），其中針對應急響應階段菲律賓制定了國家災害響應計劃（NDRP）。該計劃是菲律賓政府應對水文氣象災害、地震與海嘯、恐怖主義等災害事件的參考手冊。國家層面計劃制定及實施后，菲政府不斷縱向深入，制定區域及省/都市/市/縣鎮減災與管理計劃，督促區域及地方層面制定相應的操作手冊及響應計劃。

圖1 國家、區域及地方減災與管理計劃Fig.1 National，regional and local disaster reduction and management plans

NDRRMC國家層面的運營中心為國家緊急行動中心（NEOC），該中心位于奎松市，由民防辦公室（OCD）運維，作為災時國家災害響應成員組的指揮中心。該中心設有NDRRMC指派的聯絡人，在災時負責全面協調工作。在區域層面，區域緊急行動中心（REOC）一般在災時自動轉為區域緊急行動中心（EOC），如若達到一定的響應級別，則會征用更大場所（類似酒店、教堂等）。地方各級減災與管理委員會（LDRRMC）在災時也隨即啟動地方緊急行動中心（LEOC），開展應急處置工作，并實時上報災情。

2 菲律賓災害響應計劃

菲律賓災害響應計劃NDRP為菲律賓災害響應工作提供參考與指導。一旦菲律賓境內發生災害事件且已經或者可能造成一定的影響，NDRRMC主席隨即啟動響應流程。響應計劃總體框架如圖2所示，涉及災前、災時和災后3個階段。并非所有的災害事件均包含災前、災時和災后3個階段，例如水文氣象災害響應涉及災前、災時和災后3個階段，而地震/海嘯災害只涉及災時和災后兩個階段。該框架中的11個災害響應成員組，由菲律賓政府于2007年提出，目的是在災害發生時迅速調動一切力量，充分發揮各部門優勢，協同應對災害。

圖2 災害響應總框架Fig.2 General framework for disaster response

災害響應行動從NDRRMC發布的啟動命令開始，該命令以預警機構發布預警信息為依據。例如，對于水文氣象災害，響應啟動以菲律賓氣象局（PAGASA）預警信息為依據；對于地震/海嘯災害，響應啟動則是依據菲律賓火山和地震學研究所（PHIVOLCS）預警信息。NDRRMC定義了明確的預警級別及對應的工作內容，從低到高分別為白色、藍色和紅色。一旦響應啟動，社會福利與發展部（DSWD）響應副主席將啟動災害響應成員組，NDRRMC執行主席在必要時派遣國家事故管理團隊（ITM）前往現場開展救援工作。除國家層面，在區域/省/都市/市/縣鎮等地方層面的響應主席則隨即啟動所在層面的災害響應成員組及ITM。為有效應對災害事件，菲政府將響應級別分為3級，其中3級為最高級別，1級為最低級別。

菲律賓災害響應運作模式包含早期預警、災害響應和早期恢復3個階段。早期預警主要需要對災害進行監測、跟蹤、預警及應急準備。災害響應包括人員搜救、災區損失快速評估、當地政府需求報告及響應成員組間協作等。在災區撤離群眾明顯減少、搜救行動明顯減少、當地生產生活逐漸恢復常態化，以及當地政府有能力繼續治理的情況下，災害響應將進入早期恢復階段，即災害響應成員組結束救援工作并將后續工作移交當地政府，由當地政府開始展開恢復重建工作（圖3）。

圖3 災害響應運作流程圖Fig.3 Flow chart of disaster response operations

3 災害應對

超級臺風“海馬”位居菲律賓歷史最強臺風排行榜前10，于2016年10月19日登陸菲律賓的呂宋島，影響菲律賓2個區域（區域1、區域2）20余個省份，導致菲律賓呂宋島大部分地區學校停課，航班取消，輪渡和海面作業全面停止，共造成菲律賓19人死亡25人受傷，經濟損失19.3億美元，受災農地19.7萬公頃。“海馬”雖然是自2013年“海燕”以來第一個達到5級的臺風，但是其造成的人員傷亡顯著減少。這得益于菲政府采取了準確的預警、積極的救援及有效的早期恢復措施，是國家自然災害響應機制付諸于實踐的一次展示（詳情見表1—3）。

表1 預警階段Table 1 Prevention and mitigation preparedness

表2 救援階段Table 2 Response

續表 2

表3 早期恢復階段Table 3 Early rehabilitation and recovery

4 菲律賓抗災能力分析

自2000—2010年期間，菲律賓自然災害導致1萬多人死亡，13萬人受傷，受災人口超過5千萬[2]。在如此大的災害損失背景下，菲政府以問題為導向，于2010年起接連頒布政府法令，針對氣象水文、地震海嘯等頻發的自然災害，著力制定操作性高、針對性強、細節突出、責任明確的響應計劃，并在隨后的多次自然災害實踐中成效顯著。目前菲律賓自然災害應急機制尚不純熟，處于發展完善階段，但在起步晚、基礎薄弱的不利因素下，近年來發展迅速，國際合作交流廣泛，基本形成了具有本國特色的災害應急機制，并在東南亞地區的國際人道主義援助事務中占據了核心地位。

菲律賓在2010年頒布實施的一系列自然災害應急響應法令條款中，確立建立應急響應框架，但在實際的災害應對過程中，存在自然災害響應機制與應急行動“兩張皮”現象，災害響應機制未能有效發揮作用。2013年臺風“海燕”[5]造成巨大的人員傷亡與財產損失，凸顯出政府對臺風預警和防范不足，政府、軍警救援能力不足[2]。2016年應對超級臺風“海馬”，雖預警及時，但后方會商冗余，響應流程教條，災害評估能力不足，國家層面工作組未在第一時間趕赴災區現場指導工作，物資運輸遲緩，嚴重影響了救災效果。

菲律賓氣象水文災害頻發，是本國主要的自然災害類型之一，但具有一定的季節性和周期性。在普遍關注救災的同時，應將關口不斷前移，從災后向災前轉移，從被動應對到主動防范轉移[6]。通過災前應急準備實現可防可控，有效減少損失。未來自然災害應急管理將面臨各種各樣的考驗，自然災害響應機制應更具彈性與活力。2020年在新冠病毒肆虐之際，超級臺風“天鵝”席卷菲律賓，菲律賓政府未能超前防范，及時采取有效措施，應急避難場所無法滿足防疫要求，進一步擴大了民眾感染新冠病毒的風險，加大了災害應對成本和隱患。因此，在當前及未來自然災害復雜多變、相互交織的不利趨勢下，自然災害響應機制應將常態應急與非常態應急相結合，結合本國現有資源和能力，并借鑒他國的成功經驗，形成適合本國國情的災害應急管理模式。

5 結論

菲律賓是世界上最易遭受災害的國家之一，為有效應對災害，減輕損失，菲政府從2010年開始實施了一系列自然災害應急響應法令條款，建立應急響應框架。本文從政策與規范、響應計劃和響應流程3個方面對菲律賓國家自然災害響應機制開展研究，并以超級臺風“海馬”為例，從預警、救援和早期恢復3個階段進行災害應對案例分析，研究表明菲律賓的自然災害響應機制總體較為健全，已經建成從國家至地方的6級防災減災機構，明確規定了各級部門機構的職責任務與銜接機制。但在實際災害響應過程中，暴露出應急響應機制浮于表面，未能貫徹落實，災前應急準備不到位，非常態應急體制不完善等問題。