基于數據中臺的檔案政務信息資源共享服務研究

文/魏竹容 張碧瑤

隨著政務信息化的深入發展，政務部門間存在的“縱強橫弱”“信息孤島”“重復開發”等信息化問題逐漸突出。本文在國務院辦公廳發布的《關于進一步加強國家電子政務內網建設的指導意見》等文件的基礎上，參照阿里巴巴等互聯網企業所提出的數據中臺理念，提出了一種面向檔案部門的基于數據中臺的政務信息資源服務模式，在政務信息系統建設的歸一化，服務模式的電子化、信息化、一站化，服務流程的標準化，以及計算資源的共享化等方面進行了初步的探索，本文將其概括為“兩核、一橫、一縱、一環”。該服務模式有效擴展了檔案部門的信息資源共享、共用策略

隨著數字檔案館技術的進步與發展，我國檔案信息服務水平不斷提升。但在“互聯網+”的大背景下，檔案部門作為“互聯網+政務服務”平臺的重要參與部門之一，還存在著數據部門化、檔案信息孤島[1]等問題。較低的信息共享率影響著政務服務水平，不符合國家“互聯網+政務服務”的建設要求。在“放管服”改革政策下，為提高民生服務的質量和水平，建設讓人民滿意的服務型政府，檔案部門應當積極推進信息化建設，配合“互聯網+政務服務”平臺的建設[2]。此外，2014年國務院辦公廳發布《關于進一步加強國家電子政務內網建設的指導意見》（廳字〔2014〕28號）等文件，根據文件精神，“政務內網建設要求整體性、系統性和協同性”“黨政機關政務信息系統建設應當統籌規劃，統一組織實施，防止重復建設和頻繁升級。建立共享共用機制，加強資源整合，推動重要政務信息系統的互聯互通、信息共享和業務協同”。

2019年，阿里巴巴提出了數據中臺的概念，引發了人們的熱烈關注，并被廣泛應用在企事業單位中，取得了一定成效，同時也為實現檔案信息資源共享提供了一種新的解決思路。2019年末，中國信通院發布《數字政務服務平臺技術及標準化白皮書》，該文件指出引入互聯網領域的中臺是政務服務平臺發展的趨勢，這些都為“互聯網+政務服務”平臺的參與部門如何推進信息化建設，整合政務信息資源提供了意見指導。

因此，本文引入數據中臺的概念，基于“互聯網+政務服務”的理念，探索政務信息部門與檔案館的數據資源共享整合方案，以實現“數據合一”“業務歸一”“標準統一”，為智能服務型政府、智慧檔案館的建設提供一些參考。

一、“數據中臺”概念的引入

1.“中臺”概念

在說明數據中臺之前，有必要先了解中臺這一概念。所謂中臺，是相對于前臺和后臺而言的。前臺即直接與終端用戶進行交互的應用層，后臺則存儲管理核心數據[3]。中臺介于前臺和后臺之間，是一個“共享服務平臺”。在系統運作過程中，前臺要根據用戶需求變化快速響應，而前臺的變化需要后臺的變化來支撐，這就對后臺的快速應變產生了要求。但是后臺的主要任務是提升后臺數據的安全以及系統的管理效率，這樣就產生了前后臺之間的矛盾，為解決這一矛盾，中臺應運而生。基于中臺，既可以快速響應前臺的個性化需求，又可以維持后臺的穩定性，以達到降低成本、提高工作效率的目的。

2.數據中臺

數據在業務中產生，業務又需要數據，數據作為一個紐帶連接著各項業務，在業務之間共享，保證業務的順利進行。但實際上，因為數據由其業務主體部門內部管理，不同業務產生的數據會因其主體部門的不同而在管理形式、格式、運行條件等方面有所差別，數據跨部門使用困難，信息孤島現象十分嚴重，所以存在數據無法共享、大量冗余等問題。

數據中臺就是將數據從業務系統中抽離出來，通過統一的數據標準形成大數據資產層，為業務系統提供數據服務，滿足不同業務的數據需求，讓數據在數據平臺和業務系統之間形成一個良性的閉環，從根本上解決信息孤島的問題。

在政務領域應用數據中臺，實現不同部門的相互協同，可以為政務服務前臺提供全方位數據支撐，讓政務服務數據資源活起來、用起來、跑起來[4]。

3.數據中臺在政務領域的應用價值

（1）充分利用現有資源，節省成本，提高數據利用率。

通過數據中臺，不同部門的數據用統一的標準存儲在同一空間內，實現了不同部門之間數據的交換和互聯互通，既降低了建設維護成本，又消除了“信息孤島”現象。

（2）為業務“一站式”服務提供可能，提高部門間的協作能力。

公民在辦理業務時，可能會涉及去多個部門辦理手續，這些部門的地點又沒有集中在一處，公民往往要耗費大量的時間成本來回奔波，去梳理辦理流程、準備相關材料。通過數據中臺，各個部門相當于有了一個交互平臺，業務活動可以在網上進行流轉，公民無需來回奔波，部門間的業務聯系也得到增強。

二、具體內容

結合數據中臺的思想，本文在政務部門與檔案館在信息系統建設的歸一化，服務模式的電子化、信息化、一站化，服務流程的標準化，計算資源的共享共用等方面進行了初步的探索，我們將其歸納為“兩核、一橫、一縱、一環”的服務模式，其架構如圖1所示。

圖1 “兩核、一橫、一縱、一環”服務架構

1.兩核

“兩核”是建設數據中臺的硬件基礎，也是實現政務部門與檔案館信息資源共享與業務協同的前提。具體而言，“兩核”是指充分利用政務部門和檔案館的計算資源，建立數字檔案館的“同城雙活數據中心”。數據中心是數據中臺戰略的基礎，館藏檔案數據是檔案館的心臟。為保障數據的安全、業務的不間斷、計算資源的分時復用，檔案館需要在其機房內建立一套完整的物理服務器并部署數字檔案館系統，然后利用政務部門的計算資源，建立一套基于虛擬機服務器的數字檔案館系統。兩套系統自動同步，通過負載均衡對外提供統一服務。

共用計算資源，將熱備系統以虛擬方式在線，分放在不同的機房，既能充分利用分散的計算資源，擴展了系統的存儲容量，提高了系統的計算效率，增強了系統的計算能力，同時使系統遭受意外的可能性降低為小概率事件。該模式既保證了業務的安全性，也保證了業務的不間斷性，提高了熱備的性價比。

2.一橫

“一橫”就是數字檔案館依托電子政務網實現了對電子檔案的全生命周期管理。陳永生等[5]指出，為了維護電子檔案的真實、完整、安全，檔案館要將歸檔工作前移以實現與業務系統的無縫對接。政務部門的業務系統和檔案管理系統的業務信息系統共享存儲空間，在數據中臺的基礎上，實現數據資源的互聯互通。從檔案系統的層面，這不僅有利于解決電子檔案歸檔的最后一公里問題，更能進一步保障電子檔案的“四性”，同時加速實現了電子檔案的全流程一體化管理，檔案系統的管理與服務效率也得以提高。

在具體的系統布局上，檔案館需要放棄OA系統的獨立重復建設，將檔案館的OA業務流轉在政務部門的業務系統上，建立起政務網協同業務系統上的托管系統；政務部門需要放棄本單位獨立檔案管理系統的建設工作，在檔案館的數字檔案館上建立一個子數字檔案館。業務系統的電子檔案需要自動歸檔到檔案館的數字檔案管理系統。至此實現了OA系統與數字檔案館系統數據、業務等多層面、深層次的融合，數據中臺的作用得到了充分的體現。該模式能讓全區的文件業務流生命周期形成歸一化模式，不同的業務部門專業的維護其生命周期的一環，共享了存儲空間，節約了建設資金，降低了維護成本，數據的統一性也消除了現存的部門之間的“信息孤島”現象。

3.一縱

“一縱”是指依托電子政務網，推動某一行政區域內檔案系統的館際共享工作。張永強[6]認為，館際一體化在各級各類數字檔案館之間通過關系協調和遵守共同協議，借助現代信息技術手段，搭建信息資源一體化網絡，實現館際互聯互通和信息資源共建共享的過程。數字檔案時代，館際共享的資源由傳統的紙質檔案演變成了數字檔案資源，館際間資源的共享、共用更加便捷，推動了館際共享系統的建設；人民日益增長的對檔案利用的需求，要求相關檔案部門對檔案資源進行高效整合以提高服務效果，客觀上也促進了共享工作的開展。館際共享分“三步走模式”，包括第一階段采取的賬戶分散登錄模式，第二階段采取的統一登錄模式以及第三階段采取的歸一化模式。

賬戶分散登陸模式時期是數據中臺建設前期的過渡階段，通過館際的局域網段，實現數字檔案館賬號的“異館”登錄。統一登陸模式是指使用接口聯結各數字檔案館的數字資源，再使用統一的平臺入口進行登錄從而利用各數字檔案館的數字資源，從邏輯層面初步實現了數字檔案資源的共享。作為館際資源共享的第三階段，在歸一化模式階段，數字檔案館資源深度融合，系統可以同時完成多個數字檔案館對電子檔案的捕獲、鑒定、標引、歸檔、查閱功能，在共享的存儲空間中按相同的標準、格式對電子檔案進行存儲，實現數據中臺的統一建設。

4.一環

“一環”是指在數據中臺的支撐下，業務辦理的“一站式”服務。傳統的業務辦理模式需要公民在各個機關單位中轉。以某地區辦理超齡社保為例：辦理人員需要在社保局咨詢辦理流程，按照流程到檔案館查閱檔案，再前往其他部門準備相關材料，最后才能辦理社保。整個服務流程呈現分散性、復雜性，不能較好地滿足公民的業務辦理需求。追溯其根本原因不難發現，在此種業務模式下，職能部門是“靜”的，固定在某一處等候公民來訪；而公民是“動”的，奔波在各職能部門之間。

數據中臺為解決這一問題提供了較好的方案。如圖2所示，統一的數據平臺確保了數據的真實、可靠、安全，便于業務流程再造的開展。通過業務流程再造，可以形成標準化的流程。以上述的超齡社保辦理流程為例，以區域政務網為基礎、電政辦系統辦公系統為依托，將超齡社保業務辦理梳理為標準的OA流程，由發起單位進行對查閱檔案信息進行描述，檔案館查閱利用人員接收到業務流后，由專門的查閱人員進行檔案查閱，通過政務協同辦公系統返回到社保局，從而實現“一站式”的業務辦理。

圖2 “一站式”服務流程

為實現“一站式”服務，職能部門主要通過政策、法律法規解讀，將自己的服務任務化、標準化、固定化、定制化，然后按照業務邏輯進行組裝，形成整個業務鏈條上的一環，通過政務網自動分發、流轉，回收業務處理結果，從而為公民提供“一站式”服務系統。該模式在政務網上增設了一個虛擬部門，其主要職能為梳理業務，形成標準的業務流程。

三、意義

“兩核、一橫、一縱、一環”的服務模式是一種政務部門與檔案館在數字資源共享、業務協同方面進行的初步探索，在政務信息資源共享領域做出了開拓性的嘗試，為智能服務性政府的建設提供了一定的借鑒價值，具體可以體現在三個方面，即“數據合一”“業務歸一”、“標準統一”。

“數據合一”即通過存儲空間共享、計算資源共享等，打通各個系統之間的數據隔閡，通過統一收集、處理、存儲、利用，建立一個完整的數據中臺，便于后續業務流程的使用。“數據合一”改變了長期存在的各個部門間數據不流通的“信息孤島”狀況，解決了上下級與同級部門間可能存在的“縱強橫弱”問題，為數據在部門間的公開使用提供了便利。同時“數據合一”也對系統在數據的安全性、完整性、可用性方面提出了要求，通過相應的技術手段和規范限制，我們可以相信系統中的數據符合以上三個性質，能夠滿足實際業務過程的需求。

“業務歸一”是在“數據合一”建立的數據中臺基礎上，對業務流程的再造與標準化。通過集成的業務系統，傳統的業務辦理主體不斷流轉于各個機構之間的業務辦理模式可以被摒棄，取而代之的高效的“一站式”服務辦理模式。“業務歸一”不僅為業務辦理主體，即社會公民提供了便利，同時也記錄了業務機構的業務辦理軌跡，使得業務流程的每一階段都有跡可循，便于存檔與查證。

“標準統一”是實現“數據合一”“業務歸一”的必要條件，是二者的客觀前提。分布在各個機構的數據存儲形式不同，加工標準也不盡相同。要建立統一的數據中臺，實現數據的共存、共享，就必須要規定統一的數據收集、加工、存儲的方法與規范。對于業務流程更是如此，要實現“一站式”服務，系統中不同機構的協調、配合至關重要。在未來的系統進一步建設中，要將標準、規范等融入系統的開發流程中，提升系統的智能化程度，促進政務信息資源共享、業務流程協作的標準化、規范化，從而提升系統的整體效率。

縱觀上述可見，政務信息資源整合是大數據時代新業態環境下政務信息資源管理的大勢所趨。從阿里巴巴提出“數據中臺”戰略開始，為解決“縱強橫弱”“信息孤島”等資源共享問題的研究在政治、經濟等領域不斷推進，力求在信息資源層面降低企業、機構的相應成本，提高經濟效益，促進企業、機構的信息管理水平發展。在這一背景下，政務部門與檔案館開展的“兩核、一橫、一縱、一環”政務信息資源共享實踐，緊密跟隨國家戰略，在業務層面實現了兩單位信息系統建設歸一化、全市檔案系統館際共享、公民業務辦理“一站式”服務、數字檔案館同城雙活數據中心等功能，初步達成了“完善電子政務體系，實現政務信息數據互聯互通、信息共享和業務協同”等需求，推動了政務信息資源整合的進程。客觀現實表明，由于資源數量多、參與主體廣，政務信息資源整合之路盡管困難多多卻勢在必行。未來的研究既需要從數據出發，加強頂層設計，在技術、應用層面落實政務信息資源的深度整合，更需要從政策、法規出發，規范政務信息資源整合中可能出現的各種問題，明確責任主體，為打造良好的政務信息資源共享生態而不斷努力。