國內外水電工程移民利益分享經驗與啟示

孫海兵 王文靜

摘要： 共享是中國新時代五大新發展理念之一，水電移民問題的核心是均衡利益分配，一些國家在水電移民利益分享方面積累了寶貴的經驗。中國西南民族地區日益成為水電開發的主戰場，該地區兼具生態脆弱、文化敏感與人口貧困等特征，利益共享而非救濟式幫扶可能才是水電移民可持續生計的根本保障。在對中國移民利益分享現狀進行分析的基礎上，對一些具有代表性國家的移民利益分享方法加以介紹總結，并借鑒國外經驗對今后中國水電移民利益分享方式、對象與法律保障等方面提出了優化建議，以積極穩妥推進水電移民利益分享工作，構建水電開發共商、共建、共贏的新局面。

關 鍵 詞： 水電工程; 移民; 利益分享; 共贏

中圖法分類號： ?D632.4

文獻標志碼： ?A

DOI： 10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.08.037

0 引 言

非自愿移民是一項涉及經濟、社會、資源、環境、人口、民族、文化、宗教等諸領域的極其復雜的系統工程[1]。水電移民（也稱水庫移民，簡稱移民）因其獨具的復雜性被稱為世界性難題，其核心內容是利益公平分配。世界銀行移民政策要求移民能夠分享項目的效益。世界大壩委員會倡導的水電項目決策框架以公平、可持續性、效率、參與式決策與問責制等五大核心價值觀為基礎，并把獲得公眾接受、承認權利與分享利益等列入水電開發的戰略重點[2]。Louis歸納總結出4種水電工程利益分享模式：安置補償、企業社會責任、社區發展基金、生態系統服務付費[3]。

中國是水旱災害頻發的國家，也是一個能源短缺的國家，在水利水電建設為經濟社會高質量發展提供有力支撐的同時，由于不可避免地征收農地導致大量移民搬遷。目前中國已是世界上水利水電工程建設規模最大、水庫移民人數最多的國家。2006年中國頒布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》并于2017年做了修改，其中征地補償價格提高、移民安置區和受益地區優先吸收符合條件的移民就業、加強對移民的科學文化知識和實用技術的培訓等規定，都體現了利益共享的思想。2006年中國還出臺了《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》，移民后期扶持是中國特色的水庫移民政策，其制定初衷也考慮了利益分享。除此之外，中國還實施了對口支援、生態補償、財稅優惠等政策，讓移民能夠共享發展成果。據統計，2014～2018年全國對口支援三峽庫區的引入資金累計達1 011.54億元，其中社會公益類項目資金28.21億元，經濟合作類項目資金983.33億元。具備“利益分享”色彩的長期補償、優惠電價或水價等也取得一定成效。但不可否認的是移民利益分享的規范機制尚未形成，移民在不同程度上還面臨著參與和分享上的障礙[4]。中國西南民族地區兼具生態脆弱、文化敏感、人口貧困等特征，已逐步成為水電開發的主戰場，待開發水電分布區域與脫貧攻堅重點區域重合度高。部分移民因遷致貧、獲得感不強、長遠生計缺乏保障等問題依然存在，這與水電工程持續產生的巨大綜合效益形成較大反差，成為制約社會和諧發展與實現全面小康的顯著短板[5]。黨的十九大把共享作為五大新發展理念之一，2019年國家發展改革委等6部門聯合發布《關于做好水電開發利益共享工作的指導意見》，明確移民在依法獲得補償補助基礎上，應更多地分享水電開發收益。他山之石，可以攻玉。一些國家在長期實踐中不斷摸索，形成了一些具有代表性的移民利益分享經驗。基于此，本文在總結國外水電工程移民利益分享經驗的基礎上提出優化建議，為適合中國國情的水電移民利益分享工作提供借鑒和啟示。

1 國外代表性的水電移民利益分享經驗

1.1 巴西的特許權使用費分配

大規模的水電投資是巴西從欠發達國家向中等收入國家轉型的支柱。巴西擁有豐富的自然資源，需要為加工自然資源的工業提供大量電力，而這些工業反過來又為其龐大的人口提供就業機會，這就是巴西在過去幾十年里實施大規模水電項目的原因。目前伊泰普水電站裝機容量僅次于中國三峽電站。

大型水庫的建設造成了大量人口的遷移。最初巴西并沒有準備好去妥善處理大規模的移民流離失所問題，造成受影響的人群極其貧困，許多人無組織地搬進大城市周圍的貧民窟，既沒有管理移民和重新安置的國家方針政策，也沒有相應的資金支持來解決流離失所群體的經濟困難。解決這一嚴峻形勢的一個關鍵政治步驟是1988年巴西議會修改國家憲法，決定在安置地區再投入一定比例的水電特許權使用費。隨后巴西制定了一系列法規來付諸實踐，包括界定可轉移特許權使用費的權利和具體數額，以及確保使用費分配的流程等。

此外，如何達到資源向聯邦和州政府轉移之間的平衡也是個棘手的問題。從1989年至2000年，巴西在這12 a內先后通過了4項聯邦法律來確保這種平衡：第7990號法律（1989年）、第8001號法律（1990年）、第9433號法律（1997年）和第9984號法律（2000年）。政策實施初期，大部分資源（大約90%的特許權使用費，資金來自公共水力發電廠）分配給州和市政府，只有10%分配給聯邦機構。例如，1989年和1990年的法律明確規定，45%分配給受影響的州，45%分配給這些州內直接受影響的市，8%分配給聯邦電力監管局，2%分配給巴西科技部。為確保資源管理符合立法的目標，法律還規定資金應該如何進一步細分：40%用于電力服務的維護，35%用于水資源管理和數據收集，不少于25%用于環境保護。特許權使用費的支付貫穿發電廠的整個生命周期，以確保受影響社區的經濟可持續發展。隨后1997年和2000年進一步完善了先前的法律，如國家規范水資源使用，推行水庫水資源使用付費制度。盡管此種補償按照每兆瓦時發電量的很小一部分提取，但總量還是可觀的。

2004年巴西曾評估得出，137家水力發電廠（擁有145座水庫）向22個州和593個市支付了必要的特許權使用費和財政補償金。其中252個市收到財政補償金，16個市只收到特許權使用費，325個市同時收到特許權使用費和補償金。據估計，巴西每年財政補償和特許權使用費超過4億美元。

1.2 加拿大的股份分紅

在工業化國家中，加拿大水力發電潛力巨大。為此，加拿大著手進行了系統的大型水壩開發計劃。土著部落人口擁有加拿大法律所承認的傳統土地所有權，他們居住于許多正在建造水壩的地區。1971年，加拿大主要的電力公司——魁北克水電公司宣布啟動詹姆斯灣項目，其中包括建設多達20座大壩。該項目將對克里印第安人的整個家園產生負面影響。克里人組織起來進行了軍事行動，強烈抗議，并訴諸法律。加拿大法院做出了對他們有利的判決并終止了項目建設。后來土著因紐特人與擁護土著和環境保護的非政府組織也加入了克里人抗議行列，這導致加拿大政府及其公共事業部門的立場發生重大變化。

加拿大政府和水電公司承認了原住民以讓出土地的方式對該國水電開發作出的貢獻，采取了與當地土著社區合作的戰略。魁北克水電公司宣布，它將同受影響的土著群體簽訂協議，按預計的發電量來進行股份分紅。這些協議的關鍵前提是，當地土著社區也是水電項目的直接投資者，因為他們貢獻了自己的土地及其發展權。除了前期補償外，還提供股權分享補償因紐特人失去土地的損失，并協助他們調整捕魚活動以適應新的環境。此股權賦予因紐特人社區作為合作伙伴長期分享項目收益的權利，其分享比例與其在項目建設中的土地份額成正比。電力公司提供全部資金并且建造大壩和發電廠，土著居民提供土地，然后按貢獻比例分享利潤。這種方法承認了原住民的股東身份和獲得水電項目部分財務收益的權利，避免他們遷移后收入下降以及因補償不足而陷入貧困的風險。

1.3 挪威的稅收再分配

電力生產和出口是挪威經濟的主要支柱之一，該國保障受水電項目影響的地區和人口利益的方式主要依賴稅收機制。修建水庫時移民失去土地和河水的補償是根據一套明確的標準預先支付的。此外，公共電力公司從生產和銷售能源中獲得的經濟利益被認為是受水電站大壩影響地區和人口發展的額外資金來源。挪威稅收機制的特殊之處是在不妨礙清潔能源生產的情況下，能為地方替代性發展的投資活動注入大量資金。

挪威于1997年通過了《電力稅法》，旨在確保電力公司繳納足夠的稅款用以重新分配。該法賦予各級政府從電力部門獲得3種不同類型稅收（所得稅、財產稅、自然資源稅）的權利。首先，所有電力公司必須對其全部利潤繳納28%的所得稅。其次，這些公司必須向政府按電力設施市價的0.7%繳納財產稅。最后，根據電站近7 a的平均發電量征收自然資源稅。所得稅以利潤為基礎計征，歸州和市所有;財產稅與自然資源稅按納稅電廠計征，若水電站涉及多個市區時，需要在有關市區之間進行分割。

除了通過稅收進行財政轉移外，挪威還提倡實物福利分享，如要求電力公司將其生產電量的10%以成本價向當地提供。挪威水電站的稅費相比其他北歐國家要高許多，政府希望通過分享發電廠創造的較高利潤來減少因修建電站而流離失所的移民。

1.4 日本的前期補償加土地租賃租金

為盡量減少土地征收和人口遷移所帶來的緊張和內在沖突，日本進行了土地租賃試驗，促使移民自愿放棄水庫建設所需征收的土地。

當連續3座金蘇川小型水壩建成后，日本政府沒有實施國家征收法，而是決定從其所有者手中租賃修建水庫所需的土地。土地租賃費的支付分為兩種財政轉移方式，其目的是使受影響的居民長期獲得收入，而不是使他們只獲得一次性補償，以避免陷入生活困境。這兩項財政轉移方式包括：① 向將水庫出租給國家電力公司的土地所有者預付一筆款項，使這些移民能夠發展替代生計，并將收到的資金投資于非農業創收活動;② 定期支付租賃土地的租金，在項目壽命周期內持續支付給土地所有者。

雖然租賃的土地因修建水庫深藏在水面下，但仍然是受影響農民及其子女的固定收入來源。定期支付的租金補充了最初的預付補償金，確保了移民生計的可持續性。

事實證明，這種雙重補償機制是一種有效的風險防范機制，3座金蘇川小型水壩建成后50 a的實踐證實了這一點，這些費用對電力公司來說也并不是一個很大的負擔。

在規劃沼田大壩時，日本政府還設想了另一種創新做法。水庫建設預期會造成大約1萬人搬遷，為給這一龐大的農村人口提供新的耕地，政府計劃將赤城山山坡上15 km2的旱地改造成稻田，引進灌溉設備并支付灌溉費用，其目標是通過實物安置改善移民的生計。每位移民將得到土地的面積大約是移民搬遷前擁有土地面積的2倍。如果水庫不需要某個農戶的全部土地，政府計劃支付淹沒部分的租金，而不是僅僅支付一次性補償。雖然工程建造和移民安置計劃都已準備就緒，但由于某種原因，沼田大壩的建設最終被取消。不過，沼田大壩規劃中這種創新性的安置方法還是值得肯定的。

1.5 印度的移民與水庫下游農民分享灌溉地

在水電項目中，使移民能夠分享下游地區新灌溉的土地，這種生產性安置方法目前在世界范圍內極少采用。大壩修建后擴大了下游地區灌溉面積，提高了復種指數，極大地提升了農業生產率。這些下游地區因灌溉而增加了人口承載能力，接納移民的可能性是存在的。當然，一旦灌溉系統完備，水壩下游的土地就會變得更加寶貴。那些無償獲得灌溉設施的下游農民理應與上游移民分享利益，畢竟是移民失去土地修建大壩才使下游灌溉成為可能。

利用下游灌溉區土地安置移民需要獲得灌區農民的同意。印度的一些州曾嘗試采取行政措施，如頒布法規限制新灌區最高地價以便在灌溉區安置移民，但在爭取下游農民自愿支持方面收效甚微。如果在水電項目籌備階段政府與下游農民就土地調整分配達成協議，并以此作為投資修建水壩和灌溉渠的條件，移民分享灌溉地的做法可能會更好推行。不管怎樣，共享灌溉地的安置方式對于許多上游移民來說是避免貧困風險的絕佳途徑，同時也能為下游農民帶來巨大好處。

2 國外經驗對中國的啟示

2.1 改進利益分享方式

結合上述介紹，水電開發利益共享主要可以歸納為以下幾種方式：① 電力公司從項目收益中拿出部分支付特許權使用費，用于移民搬遷后續發展;② 通過各種形式的共同所有權在水電企業中實現股權分享;③ 電力公司除繳納一般稅外，還向地區和地方政府支付特殊的稅，用附加措施補充地方發展計劃所需的資金;④ 依法定期分配電力;⑤ 給予優惠的電費、較低的水費或其他形式的實物福利;⑥ 移民分享項目的非經濟利益，如創造機會為移民提供優先就業權等。不同的利益分享方式反映了不同國家的歷史、文化和偏好等，但各種方式也有共同點：單靠補償無法防止移民的貧困化，移民自身也難以恢復和改善生計，須將財政資源作為補償金以外的資源轉移給移民[6]。利益分享方式的多樣化還表明尚不存在一個萬能的解決方案，但是借鑒、調適和創新的空間很大。雖然目前中國水電移民征地補償標準相比以前有所提高，但依然處于較低的水平，且后續生計保障不健全，效益分享的市場導向偏弱，救濟色彩較重。長期補償是將傳統的一次性支付變為分期支付，若無動態調整，則非嚴格意義上的利益共享。現行移民安置目標也只是要求搬遷后生活水平不低于搬遷前水平，難以使移民成為工程的受益者。因此，迫切需要對貧困地區水電移民生計恢復和重建給予特殊性政策扶持。2016年《國務院辦公廳關于印發貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點方案的通知》提出，探索建立集體股權參與項目分紅的資產收益扶貧長效機制，將入股分紅作為移民補償的新方式。具體分享方式還有待于在借鑒的基礎上加以本土化改進，建議水電工程移民可引入動態收益率評判指標建立水電開發利益分配模型調整補償標準[7]，或者采用土地入股分紅模型調整補償價格[8]。而水利工程移民可運用土地農用價值與社會保障價值以及平均增值分配加總模型調整利益補償[8]，達到利益相對均衡配置，提高移民的獲得感與幸福感。

2.2 科學界定分享對象

上述各國水電項目利益分享中的對象不僅包括移民，還包括安置區的原住居民，他們也可能因接納移民而受到影響，也是工程的利益相關者。資源應向水庫周圍移民和接納移民的人員居住的區域分配或傾斜。中國目前在安排移民后期扶持項目如基礎設施項目中考慮移民利益的同時，適當兼顧了安置區非移民的利益，但總的來說對非移民群體的利益訴求關注不夠。安置區居民在調整土地等方面做出了重要貢獻，還要承受移民大量遷入帶來的壓力。因此，在國家財力充裕的情況下，建議重視安置區非移民的合理利益訴求，使他們也能夠共享改革發展紅利，促進安置區和諧穩定。

2.3 注重立法規范實施

各國政府制定了相關法律法規以確保水電項目利益分享的持續穩健實施。法律規定在違法的情況下可以進行追索。法律也規定了各個利益相關者之間的分享比例，努力避免偶然或主觀決定的分配。法律還規定了財政撥款的具體用途，防止走偏走樣。已通過的法律亦可以根據最初應用后總結的經驗教訓再進行修訂和完善。中國目前水庫移民利益分享的配套制度尚不完備，2019年出臺的水電開發利益共享工作指導意見僅就總體要求、主要內容、保障措施等做了簡要說明，比較籠統，缺乏具體的實施細則和可操作性的規定。諸如分享份額等核心要素仍不夠明確，政府、移民、水電企業等主要利益相關者的權責也未界定清楚，如此難以深入開展項目利益共享工作。因此，建議加快移民利益分享工作的法制化建設，依法依規有序開展。

3 結 語

世界各國水電移民利益分享方式多種多樣，不盡相同，但普遍都認識到利益分享的重要性。今后中國水電開發利益共享工作的推進落實，需要堅持立足國情，充分借鑒國際經驗，精準施策，從而實現電站收益穩健、移民增收致富、庫區繁榮穩定的互利共贏新格局。

參考文獻：

[1] ?王必良.遷移·植根：楚雄青山嘴水庫“城市樓房安置”移民群體的生計轉型與城市適應[D].北京：中央民族大學，2012.

[2] The World Commission on Dams.Dams and development：a new framework for decision-making[R].London：Earthscan Publications，2000.

[3] LOUIS L，PHIMPHAKAN L，CHANAGUN C，et al.Benet sharing from hydropower watersheds：Rationales，practices，and potential[J].Water Resources and Rural Development，2014，4（2）：12-28.

[4] 吳上，施國慶.水庫移民分享水電工程效益的制度邏輯、實踐困境及破解之道[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2018，20（4）：45-51.

[5] 孫海兵，趙旭.基于結構方程模型的征地對移民福利影響分析[J].人民長江，2017，48（14）：89-92.

[6] MICHAEL M C.Compensation and benefit sharing：why resettlement policies and practices must be reformed[J].Water Science and Engineering，2008，1（1）：89-120.

[7] 陳文超，強茂山，夏冰清，等.基于動態收益的水電開發利益分配模型[J].清華大學學報（自然科學版），2017，57（7）：732-737.

[8] 孫海兵.水利水電建設利益共享土地補償研究[J].中國農村水利水電，2019（7）：170-173.

（編輯：謝玲嫻）

引用本文：

孫海兵，王文靜.國內外水電工程移民利益分享經驗與啟示

[J].人民長江，2021，52（8）：239-243.

Experience and enlightenment of benefit sharing of hydropower project migrants

at home and abroad

SUN Haibing，WANG Wenjing

（ Research Centre for Reservoir Resettlement，China Three Gorge University，Yichang 443002，China ）

Abstract：

Sharing is one of the five new development concepts of China in the new era.The core of hydropower project migrants is how to balance the distribution of benefits.Some countries have accumulated valuable experiences in benefits sharing.Ethnic areas of southwest China are increasingly becoming the main battleground for hydropower development，which are characterized by ecological fragility，cultural sensitivity and population poverty.Benefit sharing rather than relief assistance can be the fundamental guarantee for sustainable livelihood of hydropower project migrants.Based on the analysis of the current situation of benefit sharing of immigrants in China，we introduce and summarize the methods of benefit sharing of immigrants in some representative countries.Then we put forward some optimization suggestions on the way，object and legal protection of benefit sharing of hydropower project migrants in China in the future，so as to actively and steadily promote the work of benefit sharing of hydropower project migrants，and achieve mutual consultation，co-construction and win-win situation.

Key words：

hydropower project;reservoir migrant;benefit sharing;sharing