治理重心下沉的困局及其突破路徑

劉偉 劉遠雯

摘 要：治理重心下沉是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方向。對武漢市基層新冠肺炎疫情防控工作展開分析，可以發現治理任務、權力、人員下沉分別呈現從模糊到清晰、從保留到下放、從懸浮到落實的調適過程。治理重心下沉的調適過程，表現出行政體系理性化、權責結構合理化和組織動員高效化的特征。基于此次武漢市基層新冠肺炎疫情防控工作的經驗，提出城市基層治理的改革方向在于：黨建引領，推進制度化建設;科技賦能，提升網格化治理效能;社會參與，實現多主體協同治理。

關鍵詞：治理重心下沉;城市基層治理;新冠肺炎疫情防控

習近平總書記指出，這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考。在新冠肺炎疫情防控工作中，各級政府強化屬地管理、壓實屬地防控責任，防控的壓力隨之層層傳導至基層。同時，基層的防控工作直接影響到全局的疫情防控效果。從現實來看，新冠肺炎疫情給城市基層治理帶來了前所未有的沖擊。危機狀態下，城市基層難以承擔超常規的治理任務?；鶎咏值篮蜕鐓^長期面臨任務重、資源少、權力小的現實境況，在此次疫情防控中展露無遺。多年來，治理重心下沉一直是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。但是，在治理重心下沉過程中，治理資源的結構性流失，使得基層街道和社區權小責大的局面一直難以扭轉。由此導致基層的常規治理任務依賴運動式治理模式，在緊急狀態下基層難以應對超常規的治理任務。為什么在治理重心下沉過程中，治理任務能夠快速下沉，而治理權力和資源則難以沉到實處？又該如何突破治理重心沉不到實處的困局？本文將以武漢市基層新冠肺炎疫情防控工作為例，著力探究以上問題。

一、文獻綜述

1.治理重心下沉的內容、途徑和問題

治理重心下沉是國內學界研究的熱點議題?，F有研究主要圍繞治理重心下沉的內容、途徑、問題等展開。治理重心下沉的內容主要包括：服務下沉[1]、權力下沉[2]、資源下沉[3]等。換言之，治理重心下沉需要將“責權能”下沉至基層。同時，有學者提出，治理重心下沉需要超越簡單的向下輸送“責權能”，更需要著力解決好基層治理結構的問題[4]。比如，推動管理下移，需要在縱向上處理好上下級政府之間的結構關系，橫向上厘清條塊的權責關系[5]。此外，優化治理框架、條塊關系和培育基層共同體，同樣是其重要內容[6]?？偠灾?，為推進治理重心下沉，可以通過主體、資源和規則三個維度來實現[7]。將基層治理單元進行細化是實現治理重心下沉的途徑，其中最具代表性的是網格化治理[8]。在網格化治理的基礎上進一步細化，推進“微自治”，激活基層社會的力量，實現基層的有效治理[9]。

伴隨治理重心下沉，其問題逐漸顯露，這成為學界研究的重點。概而言之，治理重心下沉的“內卷化”問題是其中討論的焦點，具體包括資源內卷化和自治組織內卷化。資源內卷化主要指國家資源下沉基層，但是由于地方政府與地方勢力結盟而產生新的利益結構，使得公共利益反而被侵蝕[10]。換言之，在治理重心下沉過程中，結構性的資源流失導致基層治理效能被削弱甚至消失。自治組織內卷化是指，雖然有新的組織形式要素產生，但是組織性質和運作機制卻沒有根本的改變[11]。自治組織變革并沒有消解其“內卷化”的問題，反而其行政化程度變高?？偠灾渲凶铌P鍵的問題是，基層治理效能并沒有隨著治理重心下沉而得到提升，甚至原有的治理成果受到損害。

既有研究為本文奠定了一定的研究基礎。在政治實踐中，存在治理重心沉不到實處的現象。但是，卻鮮有研究對治理重心是否已經沉到實處這一問題進行現實的考量。為了更好地探究治理重心下沉的相關問題，需要將其置于基層治理結構中進行分析。

2.治理重心下沉與基層治理結構

既有研究已達成共識，即治理結構會影響治理效果。如奧斯特羅姆等研究發現，治理結構比政府更加有用[12]。劉鳳等研究發現，治理結構調適在治理重心下沉與治理效能提升之間起到關鍵的作用[13]。中國城市管理體制主要有“兩級政府、三級管理”模式[14]或“兩級政府、兩級管理”模式[15]。因為街道辦定位不明，使其在實際運行過程中出現名實分離的現象，存在職責定位不清晰、條塊矛盾突出、工作負擔重、來自上級政府的壓力大等問題[16]。吳曉林認為，治理事務會向街道辦和居委會擠壓，形成“沙漏型”治理結構[17]。可見，當前城市基層已經形成權小責大的結構困境。這樣的現實形塑了居委會的行動邏輯——選擇性應付[18]。居委會在實際運行中已高度行政化[19]，大量的行政任務同樣會下沉至社區層面?；鶎映私值篮蜕鐓^，還存在其他治理力量。李培志認為，以業主委員會為代表的社會力量已經成為社區治理結構中的重要變量[20]。業主委員會是影響社區治理效果的關鍵主體之一，給基層治理帶來了積極和消極的雙重影響[21]。其中，業主行動能力的強弱受行動精英間關系的影響而發生變化[22]。處理好各治理力量之間的關系，對于推動治理重心下沉，實現有效治理至關重要。

通過梳理文獻可以發現，城市基層治理已長期處于權小責大的結構之中，社區層面的治理主體多元化還引發協調問題。這些問題既需要通過治理重心下沉來解決，同時也給治理重心下沉帶來了一定的挑戰。下文將致力于從治理重心下沉的不同維度來探究其下沉的效果并分析其中原因。

二、案例描述：治理重心下沉的調適過程

為應對新冠肺炎疫情帶來的沖擊，武漢市在全市范圍內推進治理重心下沉，充實基層的防控力量。下文將結合治理重心下沉的主要內容和武漢市的實際情況，從任務、權力和人員三個維度，描述此次武漢市疫情防控工作中治理重心下沉的調適過程。

1.任務下沉：從模糊到清晰

在壓力型體制下，治理任務通過目標管理責任制能夠將任務向下級組織傳導。目標管理責任制的關鍵在于將治理目標進行量化分解，通過層層簽署責任書的形式，將治理任務下放到下級組織，要求限期完成并進行考核。治理任務下沉主要體現為各項責任、要求、指標等向下級組織傳導。治理任務下沉涉及兩個關鍵主體：上級政府和基層，分別遵循約束與適應的邏輯。具體而言，上級政府向下傳導工作目標、工作內容、工作要求、考核指標等，以實現對街道社區治理行為的約束;基層作為任務執行主體，調整工作流程是適應治理任務下沉的重要舉措。

2020年1月23日，武漢市衛健委稱，武漢市對新型冠狀病毒感染的肺炎密切接觸者管理的具體做法是：全納入，全覆蓋;屬地化，網格化;五個一，三包一;及時報，及時治①。但是，社區工作者LL表示：我們得到的指示只有一條紅線，就是不能讓確診和疑似的病人在街上走動。我們手中有的，只有一個37.3℃發燒標準[23]。如果治理任務下沉到基層只有簡單的標準，那么基層的治理行為難免會依靠該標準展開。這一標準固然是關鍵內容，但是這無法準確傳導治理任務的具體內容，使得基層在具體執行時表現出政策執行的偏差，或治理任務難以得到落實。上級政府明確下級職責要求是基層理順工作流程的前提條件。

隨后，武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部（下文簡稱：市指揮部）連續發布多個通告，以應對疫情對居民健康和城市治理帶來的沖擊，其中推行的多項制度均需要街道社區落實?；鶎臃揽厝蝿占又氐耐瑫r，工作任務和要求也逐漸明晰。

基層作為治理任務承接方和執行者，具體的工作流程決定著治理任務能否得到有效運轉。2020年2月17日至2月19日，武漢市開展第二次拉網式大排查，再次全面排查“四類人員”③，工作要求非常明確，即落實“五個百分百”④工作目標。同時，武漢市委要求各區區委書記、區長簽署“責任狀”，各區則向下分解責任，要求各街道簽署“責任狀”，工作目標、工作要求都更加明確。基層工作流程也發生明顯變化，圖1展示武漢市疫情防控工作三個關鍵時間段中，基層收集居民體溫信息的工作流程。在第二次拉網式大排查中，社區工作人員上門逐戶排查必然是增加了工作任務，但是這也確保了數據的確定性和準確性。工作流程的變化，促使“地毯式”排查的實現，為擰緊“水龍頭”⑤鋪平道路。這也反映出基層為落實治理任務做出的適應性調整。

2.權力下沉：從保留到下放

治理重心下沉被認為是“授權化”的過程[24]，權力下沉是治理重心下沉的核心要義。但是，治理重心下沉的困局恰恰在于“授權”難以實現，即權力不下沉。保留權力是上級實現約束的關鍵手段。以病床配置權為例，病床資源是稀缺資源，其配置權掌握在市級層面。各區之間的醫療資源不均衡，市級層面掌握配置權能夠約束各區病床資源的配置。如圖2所示，居民獲取病床資源需要經歷多層級信息傳遞與資源分配過程。武昌區HHL街道指揮部工作人員WX接受媒體采訪時表示：各個區都在等市里統籌安排空床位，各區和街道都在爭取床位?；颊哌M入哪個醫院救治，街道層面是不知道的。街道層面24小時待命，負責轉移的人員、車輛等均已準備好，只要接到通知就立即將患者送去醫院[25]。上級政府保留權力以加大約束，基層工作處于被動適應的狀態。當資源處于稀缺狀態時，為發揮“集中力量辦大事”的優勢，權力往往傾向向上集中而非向下授權，這樣更便于實現資源的再分配?？梢?，權力下沉與否受系統外部的影響。

系統內權力能夠通過自身調整結構實現有效下沉。為擴充基層防控人力，省、市、區各級機關事業單位推動黨員干部下沉到基層。但是，由于行政權力的層級差序，社區工作人員難以調度下沉的黨員干部。此外，還出現多頭指揮的情況。所以將人力調度權下沉至基層尤為重要。湖北省新冠肺炎疫情防控指揮部（下文簡稱：省指揮部）下發《關于切實加強下沉社區（村）黨員干部管理的通知》，其中明確要求“各市、州、縣黨委組織部門和鄉鎮（街道）黨工委要堅持黨建引領，加強工作指導，對安排有下沉黨員干部的社區（村），明確1家牽頭單位負責組建臨時黨支部。臨時黨支部接受社區（村）黨組織的指揮和調度”[26]。如圖3所示，通過黨建引領，下沉社區的黨員干部成立臨時黨支部，以此實現基層權力結構的調整，促使下沉黨員干部與原工作單位脫鉤，打破原有的行政層級權力差序，將人力調度權下沉至基層黨組織，為基層增權。通過調整結構實現社區黨組織指揮調度臨時黨支部的功能。

3.人員下沉：從懸浮到落實

2020年2月10日，市指揮部發布《市新冠肺炎疫情防控指揮部令（第1號）》，要求“市領導立即下沉到區、區領導立即下沉到街道、社區一線指揮，強化調度”[27]。截至2020年2月27日，武漢市下沉人員達4.45萬余人，擴充了基層防疫人力[28]。黨員干部下沉社區，為筑起疫情防控“第一道防線”提供人力保障。但是，黨員干部下沉基層不到位、作風不實等行為，成為武漢市基層疫情防控工作初期的突出問題。

后來，各級通過重塑結構、明確職責分工等方式，使下沉黨員干部有效發揮了作用?；鶎訛檫m應治理任務，重塑了組織結構。表2展示TK街FHWA社區根據防控工作需要，對下沉干部進行規范分組，并明確崗位職責的具體情況。

此外，上級政府不斷規范社區疫情排查工作。以排查力量為例，要求排查工作力量以網格為單位進行編組，在原有網格配備的人力（1名網格員+1名下派機關干部）基礎上，根據網格實際情況，由社區統籌街道下派干部、社區“兩委”成員、機關企事業單位報到黨員干部、物業服務人員、樓棟長、志愿者等其他力量，原則上每個網格排查力量不少于4人。表3為武漢市KF區機關企事業單位下沉社區黨員干部工作職責清單的部分內容。上級政府以清單制的形式不斷規范并細化下沉黨員干部的工作職責，借助定崗定責定人的方式落實下沉黨員干部的責任。

三、案例分析

從武漢市經驗可以發現，治理重心在調適的過程中逐步沉到實處。治理重心調適的過程主要表現為：逐步實現行政體系理性化、權責結構合理化和組織動員高效化。

1.行政體系理性化

（1）明確的組織體系

明確的組織體系是防控工作有序開展的基礎，嚴密的組織架構在很大程度上確保了防控工作的高效運行。如圖4所示，中央到基層各個層級都設置了疫情防控指揮部（或領導小組），統一指揮疫情防控工作。同時，中央指導組到湖北省各個層級指導防控工作，深入基層進行調研、監督、指導。此外，指揮部的組織結構隨著疫情變化而進行了及時的調整。以武漢市指揮部為例，2020年1月20日成立，指揮部下設應急保障、宣傳、交通、市場、醫療救治、疫情防控、社區、綜合等8個工作小組;2月16日，市指揮部新設床位保障組、疾病控制組、黨建考核組、援漢醫療隊接待協調組等4個組;2月21日，市指揮部新設非新冠肺炎醫療救治組。組織結構的變化是適應疫情防控情況轉變的表現，這也意味著治理任務的內容在不斷發生變化。

基層不僅要適應治理任務的變化，還要承接下沉的治理任務。通過圖4可以看出組織結構中的條塊關系。眾所周知，條塊分割是當代中國政府亟須突破的結構困境，加之壓力型體制的影響，這使得治理任務沿著“條塊”迅速下沉。所以基層需要承擔上級組織層層加碼、層層下壓的治理任務。除此之外，職責同構也是當代中國政府結構的特征之一，這樣的結構特征導致層級之間出現了分層不分工的現象，這也推動了治理任務的下沉。治理任務大量涌向基層，導致基層超負荷運行。為此，國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控機制下發《關于切實為基層減負全力做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》（肺炎機制發〔2020〕21號），并在《關于依法科學精準做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》（聯防聯控機制發〔2020〕28號）中提供了《社區（鄉鎮、村）新冠肺炎防控技術方案》?？梢?，該組織體系具有很強的調整和適應能力。明確的組織體系一方面推動治理任務下沉，另一方面規范治理任務下沉。

（2）高效的執行機制

執行機制影響到任務完成的效率和效果，高效的執行機制是治理任務得到有效落實的必要條件。首先，優化工作流程是基層落實治理任務的重要途徑。將武漢市兩次大排查的工作流程做比較，會發現其中的差別在于：第一次大排查，由居民主動向社區報告體溫，如體溫異常，社區再上門核查;第二次大排查，社區逐戶排查居民體溫情況。該工作流程變化，影響社區落實排查工作的效果。具體而言，第一次大排查實現了高效率，人數排查的百分比達到了99%⑥，但是效果欠佳。第二次大排查，社區基層則在最大程度上確保排查的效果。其次，科學的執行方式是基層高效完成治理任務的重要手段。依靠科技是基層防控的重要手段，如借助微信群、QQ群、“微鄰里”、綜治助手App或是人工智能隨訪系統AI智能語音機器人撥打電話收集信息。這樣既能夠解放人力，又能夠提高效率和精細化程度。網格化治理能夠實現信息的快速傳遞，并打破信息不對稱問題。通過收集居民需求、生活隱患等信息，精確及時地解決治理問題。

2.權責結構合理化

（1）物隨事轉：緩解資源與需求的結構性矛盾

武漢市疫情防控初期，有限的醫療救治資源和無限擴大的醫療需求之間形成了難以調和的結構性矛盾，而且武漢市推行分級分類就醫制度，居民需要通過社區才能獲取醫療救治資源。以上結構（制度）對基層造成了擠壓，具體表現為：基層需要滿足居民的救治需求，但是缺失配套資源，也無權調配相關資源。有限資源與無限需求的結構性矛盾帶來的壓力，從醫療系統轉移到基層。處于行政末梢的基層要承擔系統轉移的壓力，整體性的資源與需求之間的矛盾，加劇了基層治理任務與治理資源失衡的結構。

隨著醫護人員、床位資源、醫療設備等相關資源的增多，資源與需求之間的結構性矛盾逐漸得到緩解。上級政府向基層配置的資源增多，基層可調配的資源也隨之增加?？梢?，基層的治理資源多寡受系統性的影響較大。也就是說，基層獲取治理資源缺乏一定的自主性和主動權，在很大程度上依賴系統內的資源下沉。

（2）權隨事轉：突破固化的行政權力結構

行政權力的大小與行政層級的高低相對應。黨員干部下沉打破了原有的行政層級限制，使得各個層級的黨員干部在基層共同開展防控工作。但是問題在于，結構性行政權力差序導致基層難以指揮調度下沉的黨員干部。換言之，由于固有的權力分布結構，基層不僅沒有實現增權，反而造成指揮權受損。此外，條塊分割的組織結構使得上級多個部門均可指揮基層，這直接引發多頭領導的行政困局。這就可以解釋為什么黨員干部下沉社區存在作風不實等現象，其中關鍵的原因就在于行政權力的結構性差序。

下沉黨員干部成立臨時黨支部，并統一接受基層黨組織的指揮，以黨建突破固化的行政權力結構，是本次防控工作推進治理重心下沉的關鍵。以黨組織的權威突破行政權力差序，一方面能夠使熟悉治理環境的基層掌握指揮權，另一方面消解了行政結構中的條塊分割問題，有效避免了多頭指揮的情況?？梢?，通過重塑組織結構能夠實現權力結構的調整。

3.組織動員高效化

2020年1月27日，習近平總書記作出指示，各級黨委要加強統一領導，各級黨組織領導班子要堅守崗位;基層黨組織要發揮戰斗堡壘作用，廣大黨員要發揮先鋒模范作用。隨后，中共中央印發《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰提供堅強政治保證的通知》，一方面要求加強黨的領導，另一方面動員黨員投身到防控工作中[29]。黨中央面向黨內的組織動員，為各級實現黨員干部下沉提供了政治保障。武漢市委、市政府發布《致全市黨員干部的一封信》，既為鼓舞士氣，又為強調黨員干部要發揮模范帶頭作用[30]。黨員干部下沉社區不僅是行政層面的人員下沉，也是黨內動員的要求。各級紀檢監察干部下沉一線靠前監督，政治監督為黨內組織動員提供強大約束力。黨內動員和黨內約束使得黨員干部下沉社區參與疫情防控工作上升到政治任務的高度。黨員“雙報到”調動黨員力量，下沉到社區進行疫情防控工作?？梢姡h建引領助推黨內組織動員的高效化。面向黨內的組織動員為擴充基層人力提供了保障，同時，對黨員的監督約束和黨員“雙報到”都促使黨員力量在基層發揮作用。

四、關于建立長效機制的討論

武漢市的疫情防控治理場景既將治理重心下沉要面臨的挑戰放大，又為推進治理重心下沉提供了實踐經驗，更證明了推動治理重心下沉的改革方向是正確的。我們一方面需要反思此次武漢市經驗的特殊性，另一方面要從中提取經驗以建立長效機制，從而探索城市基層治理的改革方向。

1.反思：依賴外部力量

從上文分析可以發現，行政體系理性化、權責結構合理化、組織動員高效化共同推進治理重心下沉，治理重心下沉促使基層提高適應能力。高強度的外部壓力加速防控工作“平戰狀態”切換，但是實現治理重心下沉的過程依賴外部力量的強力推動。第一，依賴中央指導組的強力約束實現行政體系理性化。治理任務下沉容易產生層層加碼的現象，導致基層不堪重負，容易誘發形式主義等行為。中央指導組一方面能夠規范治理任務的有效轉移，另一方面可以監督執行的具體效果。但是，中央指導組到各個層級開展工作并非常態，具有一定的臨時性和特殊性。第二，依賴臨時黨支部，以此突破行政層級差序和條塊分割導致的多頭領導的權力困境。臨時性是臨時黨支部的突出特征，臨時黨支部是特殊時期的產物，是實現高效組織、強力推進而推行的組織形式。臨時黨支部也會隨著下沉黨員干部回歸到原單位而解散，并非常設機構（組織）。第三，依賴黨內高強度的政治壓力實現組織動員高效化。政治高壓彌散在基層防控工作的全過程，追責問責的強度提至高壓狀態。毫無疑問，這樣的做法能夠很好地規范基層防控工作。但是，我們也應該看到，這是戰時狀態下的政治加壓，回到常規治理狀態，依然需要探索與之相符的治理環境。

2.啟示：城市基層治理的改革方向

建立長效機制的關鍵作用在于，治理行為能夠依靠制度展開并發揮預期的功能。對于基層而言，其實不乏科學合理的制度設計和治理機制，但是問題在于運行失效。通過本次武漢市基層疫情防控工作可以看到被激活的治理機制。

（1）黨建引領，推進制度化建設

城市基層治理需要黨建引領以加強組織建設。街道社區加強黨建引領，實現黨組織的全覆蓋，并利用基層黨組織，全面推動各項工作的統籌和展開。首先，黨建引領與城市基層治理相結合。一方面，黨建向服務型發展，通過黨建引領帶動城市基層服務，實現城市基層服務發展;另一方面，城市在基層治理中加強黨建，在治理過程中實現黨組織的全覆蓋，借助治理效果提升黨組織建設水平。由基層黨組織整合碎片化的組織權威，實現條塊的協同治理。城市基層依托黨建引領整合治理資源，推動城市基層集中治理資源以提升治理效能。其次，城市基層治理應堅持黨建引領推進基層治理的制度化建設。制度化建設既是規范基層治理的重要內容，也是鞏固城市基層治理經驗的有效途徑。城市基層需要解決社會中多樣、復雜的治理問題，具有較強的差異性和靈活性，這就要求約束基層治理的各種行為，使其在法律制度的軌道上運作。

（2）科技賦能，提升網格化治理效能

網格化治理的一大關鍵在于及時有效收集居民信息，并精準解決治理問題。對此，依托移動終端的普遍使用，網格員可以提高收集信息的效率。比如，借助線上的社區App、社區網格、微信等方式來進行集中高效的信息收集，既能夠提高效率，還能解放人力。信息平臺可以匯總居民反饋的意見、居民信息、社區出現的問題等各類信息，從而減輕人力的消耗。當然，對于那些不擅長或無法使用信息平臺的少數居民，也應提供相應的培訓或協助。此外，本次武漢基層疫情防控工作在收集信息方面，已經為網格化治理打下了堅實的基礎。城市基層可以搭建數字平臺，依托大數據信息處理技術，縮短基層治理的反應時間，促進治理的精準性，真正實現城市基層治理的信息化、高效化和精準化。

（3）社會參與，實現多主體協同治理

培育基層社會組織既是承接治理任務下沉的要求，更是推進基層治理現代化的必然選擇。隨著基層疫情防控工作的有序推進，基層的社會力量也逐漸被動員起來。被動員起來的社會力量可以繼續在常規的基層治理中發揮其功能。首先，社區應該引導社會組織的規范化和制度化建設。社會組織內部的制度化、結構化和專業化，在很大程度上影響該組織的有效運轉。其次，居委會應該協調好社區各治理主體之間的關系。多主體治理的關鍵環節是協調問題，要明確各個主體的治理內容、增進各主體之間的融合性、促進各主體之間的交流合作。最后，要實現社區、社會組織和社會工作者的“三社聯動”。在社區營造良好的多主體治理氛圍，激發并提升社會組織的治理能力，提高社會工作者的專業化水平，實現社區治理的多主體化和專業化。

五、結語

基層治理是國家治理的基石，治理重心下沉是夯實基層治理的重要舉措。武漢市基層新冠肺炎疫情防控工作為我們提供了一個考察治理重心下沉的現實場景。透過武漢市基層從超載失序到科學運行的變化，可以看到治理重心下沉不斷調適的過程，并有力地證明推進治理重心下沉的改革方向是正確的。由于結構性的原因，治理任務、權力、人員在下沉過程中表現不一。具體而言，治理任務受職責同構、條塊分割的影響，表現為快速下沉;治理權力受系統整體性資源多寡和固有行政層級權力結構的制約，表現為下沉受阻;人員下沉則容易產生作風不實、工作不力等行為，表現為懸浮型下沉。對此，武漢市通過外部壓力和內在機制的雙重調整，規范治理任務下沉、推進治理權力下沉并落實下沉人員的工作職責。基于此次疫情防控治理的經驗，提取其中有利于建立長效機制的內容，可以提出城市基層治理的改革方向在于：黨建引領，推進制度化建設;科技賦能，提升網格化治理效能;社會參與，實現多主體協同治理。

注釋：

①全納入，全覆蓋：凡是與觀察、疑似或確診病例同工作、同學習、同生活以及其他近距離接觸的人員，凡是對病例實施醫療、護理的醫務人員等，均作為密切接觸者進行追蹤和排查，盡最大可能不遺漏一人。屬地化，網格化：主要以現居住地為依據，及時、準確地將密切接觸者交由居住轄區進行管理。各區將人員名單分配到網格管理小組，確保接受規范化的醫學觀察。五個一，三包一：對每名密切接觸者均提供一本防控知識手冊、一副口罩、一支體溫計、一張體溫檢測表、一支記錄筆。由社區群干、社區醫生、社區網格員組成醫學觀察小組，每日入戶（每日至少1次），每天監測，及時報送信息。觀察期（14天）滿，經評估通過后予以解除醫學觀察。及時報，及時治：當密切接觸者出現發熱（37.℃及以上）、咳嗽等異常狀況時，立即上報、逐級上報，迅即調配救護車將其轉運至定點醫院救治。

②“雙測溫兩報告”制度：居家人員每日兩次（上午、下午各一次）測量體溫，超過37.3攝氏度必須立即如實向社區（村）報告，有工作單位的人員還應同時向所在單位報告。

③四類人員：確診患者、疑似患者、不能排除感染可能的發熱患者和確診患者的密切接觸者。

④“五個百分百”工作目標：確診患者百分百應收盡收，疑似患者百分百核酸檢測，發熱病人百分百檢測，密切接觸者百分百隔離，小區村莊百分百實行24小時封閉管理。

⑤2020年2月8日，中央指導組副組長陳一新在“碰頭會”上說：“水龍頭不關，拖地板再起勁也是徒勞！”“水龍頭”思想指：只有阻斷疫情傳播源，才能打贏防控阻擊戰。

⑥2020年2月10日，在湖北省新冠肺炎疫情防控工作新聞發布會上，時任湖北省委副書記、武漢市委書記馬國強表示：截至2月9日，武漢全市共排查1059萬人，人數排查百分比達99%。

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The Predicament and Breakthrough Path of

the Downshift of Governance

——An Analyse Based on the Prevention and

Control of COVID-19 in Wuhan

Liu Wei / Liu Yuanwen

Abstract：To move down the gravity of governance is an important direction to promote the modernization of national governance system and capacity. An analysis of the prevention and control of COVID-19 at grass-roots level in Wuhan shows that task， power and personnel sink from obscurity to clarity， from centralization to decentralization， from levitation to implementation. The Adjustment Process of governance gravity center shows the characteristics of rationalization of administrative system， rationalization of power and responsibility structure and high efficiency of organizational mobilization. Based on the experience of the prevention and control of new crown pneumonia in Wuhan， this paper puts forward the reform direction of the urban governance at grass-roots level： firstly， party-building promotes the institutional construction; secondly， the science and technology enhances the efficiency of governance; and the last， the social participation implement multi-agent cooperative governance.

Keywords：Downward Shift of Governance; Urban Governance of Basic Level; Prevention and Control of COVID-19

（責任編輯 矯海霞）