綠色公路理念在國土空間控制規(guī)劃中的應用

趙文博

（中交第一公路勘察設計研究院有限公司，陜西 西安 710000）

0 引言

綠色公路概念始于2004 年交通運輸部提出的“六個堅持、六個樹立”的理念，結合新的發(fā)展形勢，在不斷拓展著內(nèi)涵范圍。交通運輸部于2016 年7月頒布的《關于實施綠色公路建設的指導意見》（交辦公路〔2016〕93 號），明確了新時期綠色公路的指導思想、基本原則、建設目標和主要任務，被視為正式的綠色公路理念。2019 年12 月交通部組織編制的《綠色公路建設技術指南》正式出版，為綠色公路建設提供了技術支撐。

2013 年11 月15 日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，中央文件層面首提建立空間規(guī)劃體系，之后各地區(qū)開始陸續(xù)探索空間規(guī)劃體系和規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。2018 年7 月31 日，交通運輸部下發(fā)了《交通運輸部關于做好交通基礎設施國土空間控制規(guī)劃有關工作的通知》（交規(guī)劃函〔2018〕423 號），明確了交通基礎設施國土空間控制規(guī)劃有關要求。2019 年9 月，國務院出臺《交通強國建設綱要》，提出“以國家發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，發(fā)揮國土空間規(guī)劃的指導和約束作用”，進一步明確了交通基礎設施國土空間控制規(guī)劃的重要性。

國土空間控制規(guī)劃代表了當代社會發(fā)展理念的頂層構思，是國家戰(zhàn)略任務落地的空間保障[1]。綠色公路理念是新時代公路建設的思路和目標。如何將兩者有機結合，將是本文探討的主要內(nèi)容。

1 概念解析

1.1 綠色公路內(nèi)涵

交辦公路〔2016〕93 號文件正式提出了新時期綠色公路理念：綠色公路應具有質(zhì)量優(yōu)良、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)保、節(jié)能高效、服務提升的五大特征。建設綠色公路以“堅持可持續(xù)發(fā)展”“堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”“堅持創(chuàng)新驅動”“堅持因地制宜”為基本原則，以“統(tǒng)籌資源利用，實現(xiàn)集約節(jié)約”“加強生態(tài)保護，注重自然和諧”“著眼周期成本，強化建養(yǎng)并重”“實施創(chuàng)新驅動，實現(xiàn)科學高效”“完善標準規(guī)范，推動示范引領”為主要任務[2]。

1.2 公路國土空間控制規(guī)劃任務

根據(jù)交規(guī)劃函〔2018〕423 號文件[3]，公路國土空間控制規(guī)劃主要包括工作準備、建設方案研究、套圖疊加、納入多規(guī)合一體系、批準上報等流程，并提出建設方案按工可深度進行研究，包括技術標準、路線方案、互通立交、特長橋梁、特長隧道等控制性工程的初步方案；提出對“三區(qū)三線”進行符合性摸查，最終形成技術報告、相關圖表和與“三區(qū)三線”相對應的三個專題研究報告。

國土空間控制規(guī)劃前兩項工作可以看作公路前期研究的一般流程，后兩項內(nèi)容是工作目標，旨在推動“多規(guī)合一”的實施。工程方案研究目的是確定合理走廊和主要方案，要求達到工可的深度，即對主要工程方案研究充分，保證路線走廊可行，立交節(jié)點預留合理，用地紅線劃定適當，能夠為項目實施提供空間保障。但是區(qū)別于傳統(tǒng)方案研究或公路規(guī)劃的項目，此項工作更重視工程方案與“三區(qū)三線”的協(xié)調(diào)關系，并要求編制配套的專題研究報告，以支撐工程方案研究。

1.3 國土空間控制規(guī)劃與綠色公路的關系

交通基礎設施國土空間控制規(guī)劃工作的一部分，是推進國土空間規(guī)劃體系“多規(guī)合一”工作的子集，是公路建設的前期階段。而綠色公路是一種理念，以可持續(xù)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟等理論為基礎，以綠色發(fā)展為引領，以保護生態(tài)環(huán)境、降低污染、節(jié)約資源、降低能耗等為目標，構建現(xiàn)代化公路運輸體系，是貫穿公路建設全壽命周期的指導方法。正因為綠色公路理念的全壽命周期要求，在國土空間控制規(guī)劃的工作中應當牢固樹立綠色公路理念。國土空間控制規(guī)劃“堅持集約發(fā)展、堅持分類指導、堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、堅持改革創(chuàng)新”的基本原則，也體現(xiàn)出了綠色公路的要求。

2 項目情況

黃山至東至高速是《安徽省高速公路網(wǎng)規(guī)劃（2016—2030 年）》的一條展望線。項目起于池州市青陽縣，東接G3 京臺高速，經(jīng)青陽縣、貴池區(qū)、石臺縣、東至縣四地，西接濟廣高速。全線長約107 km，雙向4 車道高速，斷面寬度26 m，設計速度100 km/h。

項目位于皖南山區(qū)，屬Ⅱ級東南低中山浙閩低中山區(qū)。區(qū)域以中、低山為主，主要有仙寓山、牯牛降、黃花尖、黃嶺坡、虎山尖、望江山、君山、雞公尖、老山、楊山等，地勢東高西低，海拔高度35～1 700 m。沿線巖溶發(fā)育，有溶溝、石芽、溶槽、溶蝕洼地、落水洞、溶洞、地下暗河等地貌，易發(fā)生崩塌、滑坡、塌陷等地質(zhì)災害。

項目沿線生態(tài)環(huán)境敏感，保護紅線密集，主要途經(jīng)的石臺縣，生態(tài)紅線保護片區(qū)占縣域面積的比例為61.94%。路線全段穿越生態(tài)紅線段落約占總里程的30%，生態(tài)紅線主要為東貴青等低山丘陵水土保持生態(tài)保護紅線、黃山—天目山生物多樣性維護及水源涵養(yǎng)生態(tài)保護紅線、皖江沿岸濕地生物多樣性維護生態(tài)保護紅線[4]。沿線土地資源稀缺，耕地寶貴，而永久基本農(nóng)田多零星分布于山谷坡地，與路線走廊選擇有重疊。途經(jīng)區(qū)域城市化水平低，但是旅游資源豐富，以自然景觀為主，有九華山風景區(qū)、仙寓山景區(qū)、秋浦河鄉(xiāng)村漂流景區(qū)、蓬萊仙洞景區(qū)、怪潭景區(qū)、牯牛降景區(qū)、貴池霄坑大峽谷景區(qū)、太平湖景區(qū)等。

金融工具的有效性與金融服務的完善必須依托國家的政策為導向，創(chuàng)新投融資平臺，建立全體系與全產(chǎn)業(yè)的金融服務機制，通過重點項目拓寬現(xiàn)有的投融資渠道，準確發(fā)揮金融在貴陽城鎮(zhèn)化建設過程中的積極作用。

本項目工作應貫徹綠色公路的理念，合理選擇廊道、加強生態(tài)保護、節(jié)約土地資源、避免不良地質(zhì)地段，同時處理好與沿線重要城鎮(zhèn)和旅游資源的關系，發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益。

3 綠色公路理念應用分析

3.1 合理利用廊道資源

綠色公路合理利用廊道資源的理念與國土空間控制規(guī)劃堅持集約發(fā)展的原則一致。本項目是典型的山區(qū)高速公路，為合理利用廊道資源、促進國土空間資源共享，優(yōu)先考慮與國省道共走廊布設。優(yōu)點主要有以下幾點。

（1）國省道通常是串聯(lián)山區(qū)城鎮(zhèn)的重要紐帶，高速公路與國省道共走廊布設，通過合理設置互通立交，能夠有效輻射沿線城鎮(zhèn)，充分發(fā)揮高速公路的經(jīng)濟效益。

（2）山嶺重丘區(qū)路線走廊帶較為單一，既有國省道多選擇淺緩溝谷或坡地布線，通常占用了最優(yōu)走廊。因此，與國省道共走廊布設，可以很大程度上避免不良地質(zhì)段落,減小工程規(guī)模，降低施工風險。

（3）與國省道共走廊布設，在施工時可以充分利用既有公路作為施工便道，降低施工難度。

本項目走廊的選擇首先服從上位規(guī)劃，位于滬渝高速和祁黃高速之間，大致為東至—石臺—太平湖的走向。在此范圍內(nèi)，可考慮與國省道共線布設有S325 走廊（K+A 線）或S325+S358 走廊（K+E 線），但是在東段既有S325 沿線兩側3km 左右，均處于96711 部隊軍事管理禁區(qū)范圍（見圖1）。按照軍事部門意見，路線應避開軍事管理區(qū)范圍5 km 以上，因此也擬定了西段沿S325 走廊布線，東段向北繞避軍事禁區(qū)的走廊方案（K 線）。綜合考慮各方面因素，對走廊帶比選情況見表1。

表1 路線走廊帶比選情況

圖1 路線走廊帶研究示意圖

K 線橋隧規(guī)模和施工難度較大，但是可以促進杉山、老山、九華山南等深山偏遠地區(qū)的開發(fā)，又照顧到石臺縣的發(fā)展，利大于弊。K 線穿越生態(tài)紅線最多，但是多為隧道，影響較小。由于K 線方案兼顧了地方政府和軍事部門的意見，又大致符合上位規(guī)劃，因此推薦該方案。

3.2 合理保護土地資源

綠色公路保護土地資源的理念與國土空間控制規(guī)劃中協(xié)調(diào)路線與“三區(qū)三線”中基本農(nóng)田紅線的要求一致。針對耕地和基本農(nóng)田的占用和補劃分析，還將形成一套建設用地專題研究報告，并作為國土空間控制規(guī)劃成果的組成部分。合理保護土地資源是規(guī)劃工作中各專業(yè)均須考慮的問題。

（2）對于穿越大片耕地和基本農(nóng)田無法避讓的段落，應設置足夠的橋梁、通道、涵洞，保證公路兩邊耕地的灌溉，減少因無法灌溉而導致土地荒蕪的情況，避免公路周邊耕地和基本農(nóng)田的破壞。

（3）對于占用耕地和基本農(nóng)田的路基地段，根據(jù)地形情況和路基填筑高度適當采用支擋防護工程加固路基，以減少路基占用土地面積。

（4）結合沿線地形條件、區(qū)域城鎮(zhèn)化程度、旅游資源布局和交通量預測結果，合理選定互通立交、服務區(qū)位置，靈活選型，減少占用土地資源。

圖2 為本項目K6～K12 段的線位。圖中黃色為基本農(nóng)田圖斑（下同），大片分布于溝谷之間的平緩坡地。K6～K9 段路線布設舍棄地形條件較好的地段，沿南側坡腳布線，以避免侵占大片基本農(nóng)田，同時合理設置縱斷，避免高填深挖，盡量保證填挖的土方平衡，減少棄方和借方。K9～K12 段由于受隧道位置影響，不得不占用基本農(nóng)田，因此在此處考慮多設置橋梁、通道，減少占用基本農(nóng)田，避免切割耕地。K7+700～K8+400 段，路線須跨越兩條地方道路、一條河道，且該段穿越了大片基本農(nóng)田，因此綜合考慮跨越需求和土地資源節(jié)約，設置一座700 m 橋梁。圖3 為本項目葛公立交、葛公服務區(qū)的位置和形式。在滿足使用要求的前提下，通過合理設置位置和形式，均避免了占用大片基本農(nóng)田。

圖2 K6～K12 段路線方案示意圖

圖3 葛公立交及葛公服務區(qū)段路線方案示意圖

上述方案為本項目的部分設計段落研究過程，體現(xiàn)了節(jié)約土地資源的理念。當然，在全段設計中還應考慮地質(zhì)條件、工程規(guī)模、實施難度、生態(tài)環(huán)保、地方訴求等因素。

3.3 加強生態(tài)保護

綠色公路推行生態(tài)環(huán)保設計的理念與國土空間控制規(guī)劃中協(xié)調(diào)路線與“三區(qū)三線”中生態(tài)紅線的要求一致。本項目沿線生態(tài)紅線分布密集，難以完全避讓，設計上應盡量采取減少占用生態(tài)紅線的措施。并且盡可能繞避自然保護區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、水源保護區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)；如無法避免，應盡量避讓一級保護區(qū)或核心區(qū)，從二級保護區(qū)、緩沖區(qū)或合理利用區(qū)等段落穿越；對于穿越生態(tài)敏感區(qū)段落，均應做唯一性論證、影響分析，并提出相應的保護措施。上述內(nèi)容的研究將形成一套生態(tài)專題研究報告，并作為國土空間控制規(guī)劃成果的組成部分。

本項目共有6 處經(jīng)過生態(tài)敏感區(qū)，長度為4 181 m（含隧道段）；經(jīng)過除生態(tài)敏感區(qū)的其余生態(tài)紅線長度為23.33 km（含隧道段），包括優(yōu)良水體、除國家一級公益林外的其他林地等。對于途經(jīng)的6 處生態(tài)敏感區(qū)，均進行了分析論證。以其中穿越老山自然保護區(qū)和古潭水庫水源保護區(qū)為例，介紹工作中貫徹綠色公路理念的思路。

3.3.1 老山自然保護區(qū)

本項目穿越安徽省貴池老山省級自然保護區(qū)緩沖區(qū)和實驗區(qū)，穿越總長度約3 130 m，其中橋梁、路基段長度為750 m。該段路線與X006 共線，符合廊道資源集約利用的原則。局部段落的調(diào)整將大幅增加隧道長度，給實施和運營帶來很大困難。因此，不可避免穿越貴池老山省級保護區(qū)。

路線穿越以隧道為主，有部分路基和橋梁段落。隧道洞口、路基、橋梁的建設會侵占一定的植被，但各種植被類型在整個自然保護區(qū)中不具有唯一性，且植被恢復所需時間會相對較短，因此建設和運營期對保護區(qū)內(nèi)森林植被造成的影響有限（見圖4）。

圖4 穿越貴池老山省級自然保護區(qū)段方案示意圖

項目穿越段以不破壞亞熱帶典型森林生態(tài)系統(tǒng)和自然環(huán)境為前提，保護水源涵養(yǎng)環(huán)境，保護動植物生存環(huán)境。加強就地保護，禁止亂掘亂挖、亂砍濫伐，避讓觀賞價值較高的珍稀瀕危植物種質(zhì)。針對保護區(qū)內(nèi)動物有可能橫穿道路風險的，除在工程上設置必要的通道，建議對原有喬灌木進行充分利用，對沿線喬木進行適當分類，通過自然和人工分隔相結合的方式降低動物的接近欲望。

3.3.2 古潭水庫水源保護區(qū)

本項目穿越古潭水庫二級保護區(qū)，長度約640 m，穿越段落為隧道和橋梁。該段地形條件復雜，走廊帶布設空間受限，如果向北調(diào)整完全避開，會侵入密集居民區(qū)，大幅增加隧道長度，給實施和運營帶來困難（見圖5）。在保證工程方案合理可行的前提下已避讓一級水源保護區(qū)，但不可避免穿越二級水源保護區(qū)。

圖5 穿越古潭水庫水源保護區(qū)段方案示意圖

隧道洞口和橋梁段位于二級水源保護區(qū)范圍。施工期間，機械的振動會暫時導致水體懸浮物增加，但是影響也隨施工完畢而很快消失。運營期間，危化品車輛泄露、路面雨水匯流等也會造成水體污染。

應做好排水設計，設置處理池匯集路面、橋面雨水，防止直接流入水體，造成污染。加強隧道施工中的排污管理，防止施工時泄露的水泥砂漿、爆破后產(chǎn)生的碎石雜物和殘留的廢物等隨著施工廢水進入水體，污染水環(huán)境。應采用影響水體環(huán)境較小的工法施工橋梁下部基礎，如采用筑島法搭設鉆孔平臺，在施工現(xiàn)場設置泥漿池，防止泥漿外泄[5]。采用低振動施工機械，降低施工振動對水體懸浮物的影響。盡量避免工程在雨天施工，做好防雨、遮擋措施。運營期間做好危險化學品運輸車輛備案、通行等突發(fā)事件應急制度，降低對水源保護地的污染概率。

4 結語

本文以黃山至東至山區(qū)高速公路為例，從利用廊道資源、節(jié)約土地資源、保護生態(tài)等方面，論述了綠色公路理念在國土空間控制規(guī)劃工作中的應用情況。然而，不同地域、不同等級公路的國土空間控制規(guī)劃工作側重不同，應結合實際情況開展工作。同時，綠色公路的內(nèi)涵非常廣泛，在后續(xù)工作中還有待進一步探索，以充分發(fā)揮綠色公路理念的指導作用。