創新生態系統視角下澳大利亞農業科技創新體制改革經驗及啟示

周娜 馬紅坤 毛世平

摘要： 實現鄉村全面振興和農業農村現代化，科技是根本性、決定性的力量。為了給中國的農業科技體制改革提供經驗，本文在創新生態系統視角下，梳理總結了澳大利亞以用戶導向為核心的農業科技創新體制改革經驗：在創新需求方面，農業科技從研究導向到用戶導向，研究優先項目覆蓋多層次、多方面的農業科技需求;在創新環境方面，建立行業和政府共同投資制度，通過農業研究和發展公司（RDC）制訂農業科技研發規劃和優先項目，促進農業科技成果轉化;動態監測農業研究和發展公司運行績效，運營信息公開透明;法律體系完備，知識產權保護力度強，形成了具有動態性、生長性、開放性的農業科技創新生態系統。在此基礎上，結合目前中國農業科技創新體制存在的問題，提出對中國的啟示：塑造系統觀念，指引角色轉換和行為變革;提升農業生產者的組織化程度，助推小農戶采納現代科技成果;建立區域性和全國性的農業行業科技中心，構建“產學研用”相結合的農業科技創新生態系統。

關鍵詞：澳大利亞;農業科技創新;創新生態系統

中圖分類號： S-01?? 文獻標識碼： A?? 文章編號： 1000-4440（2021）04-1064-07

Reform of Australian agricultural science and technology management system and its enlightenment from the perspective of innovation ecosystem

ZHOU Na， MA Hong-kun， MAO Shi-ping

（Institute of Agricultural Economics and Development， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081， China）

Abstract： Science and technology are the fundamental and decisive force to realize the comprehensive revitalization of rural areas and the modernization of agriculture and rural areas. In order to provide experience for China′s agricultural science and technology system reform， Australia′s user-oriented agricultural science and technology innovation system reform experience was summarized from the perspective of the innovation ecosystem. In terms of innovation needs， agricultural science and technology has changed from research orientation to user orientation. The research priorities cover multi-level and multi-faceted agricultural science and technology needs. In terms of the innovation environment， a joint investment system between industry and government was established， and the industrial science and technology research and development planning and research priorities were formulated by rural development corporations （RDC） to promote the transformation of agricultural science and technology achievements. The operation performance of rural development corporations was dynamically monitored， and the information was transparent. The legal system was complete and intellectual property protection was strong， so a dynamic， growing and open agricultural science and technology innovation ecosystem was formed. On this basis， combined with the existing problems of Chinese agricultural science and technology innovation system， we put forward enlightenments to China： shaping system concepts， guiding role transformation and behavioral changes， enhancing the organization degree of agricultural producers， helping small farmers to adopt modern scientific and technological achievements， establishing regional and national agricultural science and technology centers， and building an agricultural science and technology innovation ecosystem combining production， education， research and application.

Key words： Australia;agricultural science and technology innovation;innovation ecosystem

建設創新型國家和世界科技強國的目標要求中國實施科技創新和體制創新雙輪驅動。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化科技體制改革實施方案》以及2016年農業農村部發布《關于深化農業科技體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的意見》指出，要加快農業科技創新體制改革。目前，中國農業科技創新體制仍然以政府和科技供給端為主導，科技成果轉化率較低，農業科技創新體制不能完全適應農業生產的現實需求。20世紀80年代，澳大利亞農產品出口競爭力降低背景下的農業科技創新體制改革，解決了農業科技與生產脫節的問題，提升了農業科技的商業回報率，增強了農產品的國際競爭力。在地理環境上，中國和澳大利亞同屬于幅員遼闊的國家，兩國國內各地區的氣候、地形和水文等自然條件差異巨大。在宏觀環境上，中國與20世紀80年代的澳大利亞一樣，都面對著農產品國際競爭的壓力。澳大利亞作為出口型農業國家，其農產品面對的是向國際社會出口的壓力，而中國則面對的是由于國內農產品質量亟需提升[1]，成本較高，導致國內市場遭遇國際農產品進口沖擊的壓力。如何使中國農產品在國際競爭中擺脫劣勢？可以從經歷過相似發展階段的澳大利亞的農業科技體制改革中尋找可借鑒的經驗。

1 澳大利亞農業科技創新體制改革的動因

20世紀80年代，澳大利亞原有的農業科技創新存在體制僵化，力量分散，缺乏合作以及研發優先項目不科學等問題，加之澳元匯率上升致使農產品國際競爭力下降。為了提高澳大利亞農業的競爭力，澳大利亞政府進行多輪論證，最終確定了包括農業科技創新體制改革在內的一系列政策措施。

原有澳大利亞農業科技創新體制僵化且力量分散是根本動因。第一，各科技創新機構相互獨立，力量分散。各研究主體及各細分行業的研發資金管理方式不同，各地方和各機構的科技投資沒有統一的標準和程序，農業科技資金管理和研究導向較為分散和混亂，各個研究機構都各自為政，研究項目確定的隨意性較大。各個研發機構之間缺乏合作，信息封閉，每個州都通過農業行業科技研發活動來滿足本地區行業發展要求，但由于行業科技創新不可避免地存在共性，不同州的科技創新機構之間缺乏交流，相似的研究孤立進行，勢必造成科技創新項目低水平重復，資源浪費[2]以及國家層面的農業科技問題缺乏投資和研發人員等問題。第二，科技資源分配固化，研發優先項目的確定不科學。政府的農業科技資金都分流到有限的公立機構，如澳大利亞研究科學與工業研究組織（CSIRO）、大學，并且上一年得到科技資金的機構和個人，往往下一年又能夠獲得資助，因此形成固化和壟斷，使得科技創新資源過于集中于某些機構和個人[3]，研究內容反映的不是生產者的需要，而是個別研究機構和研究者的利益和興趣。原有的農業研發優先項目確定和科技創新資金分配是由來自公立機構（CSIRO、一些大學和政府農業部門）的優秀科學家確定的，雖然科學家盡量保持客觀公正，但是仍然不可避免地將資源向本機構和特定個人傾斜，使得研發優先項目的確定不能完全符合農業生產者的科技需求。在國家層面農業研發優先項目的確定，沒有固定的程序，雖然征詢了大批專家的意見，但是過程的不科學使得現有體系在優先項目的確定上更傾向于體現某些個人和團體的意志，難以科學地確定對于國家發展最有利或者最適宜的研發優先項目[4]。

澳元匯率上升導致出口競爭力下降是直接動因。澳大利亞農業在國民經濟發展中占有重要位置，由于地廣人稀，澳大利亞農業是出口導向型，出口率占總產量的60%～70%[2]，在農業出口率如此高的一個國家，匯率對農業產值的影響至關重要。20世紀80年代，受澳元匯率上升的影響，澳大利亞農產品出口遭遇寒冬，出口率下降，國際市場份額萎縮，國際競爭力降低，農業產值顯著下降[5]。時任農業部部長認為，拯救農業經濟的關鍵在于農業科技創新[4]。因此，農產品競爭壓力成為澳大利亞農業科技創新體制改革的直接動因。

2 創新生態視角下農業科技創新體制改革的主要內容

創新生態系統源于演化經濟學的發展，在傳統產學研協同創新的基礎上，充分考慮了用戶的作用，形成政府、企業、學校科研機構、用戶四螺旋結構。創新生態系統是繼線性創新模式、國家創新體系之后，創新體制發展的第三階段。科技創新生態系統強調各主體之間的關聯互通、競爭合作共生，類似于自然界的生態系統，各組織間的相互作用推動整個創新生態系統進化，形成動態平衡[6]。這一階段政策重點在于提供需求側政策和環境面政策。為了實現科技創新的突破發展，創新生態系統已成為主流發達國家在科技創新政策變革中的著力點，因此在創新生態系統視角下分析澳大利亞農業科技創新體制改革，對中國農業科技創新體制變革有較強的指引作用和借鑒價值。

澳大利亞農業科技創新體制改革主要是通過農業研究和發展公司（RDC）體制架構起具有動態性、生長性、開放性的農業科技創新生態系統。1989年，澳大利亞政府成立了農業各行業的研究和發展公司，隨著不斷調整形成以RDC為核心的農業科技創新體系。RDC分為法定RDC和行業獨資RDC，相比之下，行業獨資RDC能夠提高RDC對本行業的控制程度，更具靈活性和行業代表性，同時能促進市場驅動型的農業科技創新，因此行業獨資RDC數量不斷增加，目前15個RDC中有10個是行業獨資RDC。除了專注于農業細分行業的RDC外，還有一些特殊職能的RDC，如主要負責跨行業研究的土地和水資源RDC以及支持小型成熟行業和新型行業的農村工業RDC。RDC采用公司制，由董事會進行管理，董事會設有主席和董事，主席和董事由農業、水資源和環境部部長任命，資金主要來源于行業征稅、政府配套資金和專利費。RDC每五年需要制訂研發計劃，并根據研發計劃制訂財政年度的運營計劃，運營計劃明確了該年度RDC資助的研發項目、資助方式和程度。RDC獲得的收益主要是用于資助下一年的研發項目和支付董事會成員的報酬。RDC體制下的農業科技創新生態系統需求端包括行業生產者和政府社區，供給端包括CSIRO、合作研究中心（CRCs）等，二者之間通過RDC組織實現有效地溝通和利益耦合，促進農業科技供需主體之間共生共榮。

2.1 需求側政策

需求側政策是改變以往以供給側為主的科技創新體系，使科技創新對準需求端，由需求引發創新，也是用戶導向的體現。澳大利亞農業科技創新體制中各個農業行業的RDC成為用戶表達需求的主要組織載體，并且在該體制下實現了地方需求和國家需求、市場需求和社會需求的耦合。

農業科技從研究導向轉為用戶導向。原有的農業科技創新體制是以研究者為中心，研究者決定提供何種成果，生產者只能被動接受，研究者沒有來自生產端的壓力。農產品出口競爭力降低的現實壓力，使得澳大利亞政府不得不在農業科技研發優先項目上優先考慮行業和生產者的實際需求。農業細分行業研究優先項目的確定不再是州政府各自為政，而是由RDC牽頭，通過行業概況分析、現有資源分析、未來研究和發展計劃、實現計劃能力分析、改進計劃、專家咨詢、實施規劃7個步驟來科學地制訂研發規劃和優先項目[3]。RDC將農業生產者的農業科技需求信息匯聚起來，制訂以用戶需求為中心的農業科技研究優先項目，體現創新生態系統中最核心的特點，即用戶導向創新，使得農業科技研發更為高效，研究成果的經濟回報率迅速提升。

研究優先項目覆蓋多層次、多方面的農業科技需求。在研究優先項目的確定中，國家層面的研究優先項目也納入規劃之中，改變了以往國家層面科技問題無人投資和研究的困境。為了實現政府優先項目和行業優先項目的有效銜接，RDC要分別從政府和行業收集優先項目，政府優先選擇對社會公眾和生態環境具有技術溢出效應的科技創新項目，行業優先選擇有利于農業行業發展和市場盈利能力提升的科技創新項目，由于二者之間的選擇導向不同，所以RDC要與政府、行業進行透明且深度的溝通，如農業、水資源和環境部官員半正規出席RDC的董事會會議，這也是加深了解和溝通的過程，以此對優先項目的確定達成共識。研究優先項目的確定綜合多方利益，兼顧地方需求和國家需求、市場需求和社會需求，作為計劃和決策的基礎，更能靈活地回應科技需求的變化。

2.2 環境面政策

環境面政策為各主體的競爭、協同提供良好的環境，充分發揮市場的作用，為系統自組織演化創造良好環境。澳大利亞農業科技創新體制改革的環境面政策主要集中于投資、問責和法律等方面制度的完善。

建立行業和政府共同投資制度，公司制促進農業科技成果轉化。改革前，政府主導農業科技創新資金的分配。改革后，農業RDC體系中行業和政府共同出資，澳大利亞農業行業組織程度較高，行業依托RDC向農業生產者征收科技稅，在改革初期規定行業征稅要低于行業生產總值（GVP）的0.2%，目前限制在GVP的0.5%，并且逐漸呈放開行業投資限制的趨勢;政府根據行業向農業生產者征稅的數額配比政府部門財政資金劃撥，最高以行業生產總值的0.5%作為政府農業科技創新經費投入[7]。公司制使得RDC投資的農業科技項目更強調市場回報率，具有明確的科技成果轉化前景和市場回報率的研究項目才能夠獲得RDC的科研經費。

動態監測評估RDC運行績效，運營信息公開透明。RDC和行業、政府等利益相關者就一系列資金和管理事宜達成法定投資協議（SFA），該協議每四年重新談判修訂，并對RDC的透明度和運行績效評估報告作出規定。RDC績效評估報告依據法律和SFA規定的義務和戰略計劃進行評定，評估范圍和頻率需得到農業、水資源和環境部的同意。績效評估的技術過程由獨立專家負責，最終的績效評估報告和對績效不足之處的改進方案需提交給農業、水資源和環境部部長，并向公眾公開。同時農業、水資源和環境部的官員們還會半正規出席RDC董事會會議，并公開RDC董事會會議記錄。這些舉措保證了公眾和政府部門對于RDC項目選擇決策、工作內容、科技產出的知情權，也激勵RDC通過不斷提高自身的運行績效來促進農業科技不斷進步。

法律體系完備，知識產權保護力度強。以農業RDC為核心的農業科技創新體制根據完善的法律體系確定。大部分法定RDC的設立是基于《農業行業與能源研究和發展法案》（PIERD），該法案于1989年施行，到目前為止經過3次修訂，只有1個葡萄和葡萄酒行業法定RDC，它是根據行業法律《澳大利亞葡萄酒法》設立，而行業獨資的RDC則都是基于行業法律和《公司法》設立。RDC的問責和信息披露制度也應符合《澳大利亞公共治理、績效和問責法》，除SFA中對RDC的信息要求外，RDC受《信息自由法》的保護。通過以上法律，每個RDC都有適用于自身運行的行業法律，同時還通過監督問責和信息保護等通用法律來規范其行為，形成一個完備有序的法律體系。澳大利亞知識產權法律體系完備，知識產權保護服務市場化程度高。

綜上所述，在以RDC為核心的農業科技創新體制中，政府由主導者變為投資者和監督者，行業地位明顯提升，加之完備的法律和問責制度，共同構成一個動態開放的農業科技創新生態系統。改革前，政府對于農業科技研發大包大攬，科技資金投資、人員管理、優先項目確定等都屬于政府的管理范疇，改革后，人員管理、優先項目確定都完全脫離政府的管理，政府保留的權力只有問責權和政府出資的分配權。行業在投資、用戶需求表達和監督方面的地位明顯提升。RDC制度建立了行業和政府共同投資的研發投資制度，政府匹配資金主要起到杠桿作用，用部分政府投資來撬動社會資金和行業資金的投入，私人投資的規模不斷擴大，逐漸達到總投資規模的50%[8]。培育行業和農業生產者成為農業科技投資主體，擴大了農業科技研發投資規模，為農業科技研發爭取到更充裕的資金投入。行業對農業科技的監督能力增強。通過績效評估報告和法定投資協議等形式，行業生產者對RDC的決策、成果產出都有一定的監督問責權，由于信息披露制度，行業生產者能有效監督行業RDC。由此，多主體參與的RDC體制將農業科技創新的需求端和供給端有效銜接起來，原來封閉的農業科技過程向農業生產者打開，形成“產學研用”聯動的創新生態系統（圖1），實現研發→應用→再研發→再應用不斷螺旋升級的農業科技創新，形成一個具有動態性和生長性的科技創新生態系統。

澳大利亞生產力委員會曾對RDC的運行績效進行專項評估[9]，認為基于RDC體制建構的農業科技創新生態系統對于提高農業行業生產績效、環境效益和社會效益發揮了重要作用。第一，行業RDC推動農業生產力和競爭力增強。如，漁業RDC針對西部龍蝦的一系列研究開發項目，使得龍蝦行業的效益至少提升了4%。第二，行業RDC提高了農業生態效益和社會效益。如，棉花RDC通過一系列研發，成為推動棉花行業減少農藥使用的主要推動力，農藥有效成分總量減少80%以上;雞蛋RDC通過投資預防和檢測沙門氏菌研究，有效改善澳大利亞公眾在沙門氏菌控制方面的健康狀況。由此可以看出，澳大利亞農業行業RDC科技創新生態系統明顯提高了農業經濟效益，有效支撐了農業行業發展，同時為公共食品安全和生態環境改善做出重要貢獻。

3 中國農業科技創新體制面臨的問題

弄清中國農業科技創新體制面臨的問題，才能為中國農業科技創新體制改革吸收更具針對性和可操作性的經驗。

政府是農業科技的主導者，其科研服務能力有待提高。資金投入方面，在中國農業科技資金投入的結構中，政府資金占絕大多數。在研究方向上，主要是國家相關部委參考領域內專家意見形成研究指南，是部分政府官員和其賞識的科學家之間的相互理解，難以代表國家發展的真正需求[10]。由于在資金和方向上處于絕對控制地位，政府在農業科技領域中側重于管理，市場機制在農業科技領域中的作用尚未充分發揮，政府科研服務方式有待改進，對科研人員和科技成果需求者的服務功能較弱。

研究機構之間條塊分割，缺乏長效合作機制。中國目前的農業科技創新體制與改革之前的澳大利亞相似，各地區研究機構各自為政，各研究機構之間尚未形成體系化的合作機制。機構設置上，各個行政區之間針對同一產業設置相似機構。研究內容上，不同行政區針對同一農業產業的研究內容存在共性，存在低水平重復研究。雖然研究內容存在共性，但是中國各省份的研究機構之間并沒有形成普遍長效合作機制，合作形式多是依托單個項目的短期合作。

農業生產者組織程度低，采納現代農業科技成果的能力和意愿較低。中國農業生產者仍以一家一戶的小農戶為主，經營規模小，單位生產成本較高，購買科技成果的意愿較低，真正實際運作的新型經營主體只占農業生產者的一小部分，相應的農業科技社會化服務體系尚不成熟。現代農業科技體系在征集小農戶意見，收取農業科技成果使用費等方面存在巨大的交易成本和道德風險。

中國農業科技領域法律基礎薄弱，農業知識產權保護力度不足。中國缺乏農業科技領域的專門性法律，涉及到農業科技的法律主要有《農業法》等基本法，以及《農業機械化促進法》等針對其他領域的法律。雖然有《農業技術推廣法》，但是缺乏農業科技“產學研用”系統性的法律。中國的農業知識產權公共服務和市場化服務水平低，知識產權保護力度較低，專利侵權的法定賠償額低于專利平均許可費，專利侵權違法成本較低[11]。

4 對中國農業科技創新體制改革的啟示

當前，中國農業產業在國際競爭中處于相對劣勢的地位[12-13]，是綜合國力競爭中的短板。農業產業是農業科技創新的物質表現，農業科技創新是農業產業實力的內核。目前中國農業科技供給端和需求端連通不暢，農業科技供給與需求結構不吻合，政策管理的重點仍在供給側，致使有效供給不足，影響農業科技創新的轉化率和回報率。因此，澳大利亞的以用戶導向為核心的農業科技創新體制改革，能夠為中國農業科技創新體制的改革方向提供有益借鑒。結合中國農業科技創新體制存在的問題和澳大利亞農業科技創新體制改革經驗，對中國農業科技創新體制改革提出以下建議：

第一，塑造系統觀念，指引角色轉換和行為變革。在現有的農業科技創新體制中，政府事無巨細地承擔著農業科技創新任務，反而壓抑了其他主體的積極性，而且不一定能產出真正為生產者所需的科技成果。因此，應該轉變思路，堅持系統觀念，讓農業科技研究回歸本源，由實踐引發需求，研究成果由使用者付費。對此政府應該轉變觀念，由管理者向監督者和服務者轉變，做好信息服務和誠信監督工作，為市場和生產者讓位。研究者應轉變觀念，由原來的唯論文向為生產服務轉變。農業生產者也要轉變觀念，克服依賴心理，從被動接受的消極狀態，到積極主動尋求技術，通過集體化組織表達技術需求，并為技術使用付費。只有各主體從觀念上進行轉變，才能為農業科技體制改革注入內生動力，實現行為方式的變革和各主體角色的轉換。

第二，提升農業生產者的組織化程度，助推小農戶采納現代科技成果。澳大利亞農業科技體制改革的重要內容是將農業生產者納入體系之中，使得行業的需求表達、科技投資、應用成果有了順暢的溝通渠道。中國的農業生產者類型多種多樣，總體是以小農戶為主體，以各類新型經營主體為先導。對于零散的小農戶，可以通過農業生產合作社、集體經濟組織、國有農場等形式將其組織起來，將小農戶吸納到農業新型經營主體中，降低小農戶投資農業科技的識別難度和交易成本。對于新型經營主體，可以通過行業協會和聯合社等方式擴大管理服務規模。總而言之，因地制宜地采取扁平化或垂直化的組織方式，將小農戶和新型經營主體等農業生產者組織起來，為農業生產者對農業科技的需求表達、科技投資、應用成果等活動提供一定的組織依托，將農業生產者的力量和聲音匯聚起來，打通生產者與研究者之間信息交流、利益聯結的通道。

第三，建立區域性和全國性的農業行業科技中心，構建“產學研用”相結合的農業創新生態系統。通過建立功能類似于澳大利亞RDC的農業行業科技中心，來架構起研究機構、農業生產者、政府之間的溝通合作機制。在研發資金投資上，借鑒RDC的共同投資制度，堅持“誰受益誰投資”的原則，生產者投資和政府投資相結合，共同投資具有商業價值和社會效益的農業科技項目。同時，還要注重因地制宜，對于特色農產品的研發資金適當提高生產者投資比例，對于大宗農產品的研發資金提高政府的投資比例。在科技研發方向上，生產者和政府分別基于生產需求和社會發展需要提出農業科技需求方向，通過農業行業科技中心實現二者的溝通和協商，在程序上可以借鑒澳大利亞的7步法，多主體進行多輪論證，保證研究方向科學地囊括行業需求、政府需求、國家需求、地方需求。在績效評估上，首先要建立科技項目績效評估機制，并接受政府和生產者的監督，使得科技成果供應者根據需求端的意見對科技供給內容、方式進行調整，形成需求—研發—反饋—再調整的協同演進模式。區域性的農業行業中心不止具有行業上的共性，還具有自然環境、農耕文化等地域有關因素的共性，可以整合區域內部農業行業科技資源，避免低水平重復，形成農業行業區域性的農業科技創新生態系統。全國性的農業行業科技中心則負責農業行業具有全局性科技問題的投資和研究方向的確定，在全國農業細分行業內形成各主體互動交流、協同演進的大農業科技創新生態系統。

第四，完善農業科技法律法規體系，打好科技政策組合拳。首先，建立農業科技改革的法律依據，完善法律法規。加快制定農業科技專門性法律，將各項涉及農業科技的法律規定統一在一個系統的法律框架下，為農業科技創新體制改革提供系統有效的法律依據。完善《專利法》中農業知識產權保護條例，使其更具可操作性，同時提高農業知識產權侵權處罰標準，加大司法保護力度。其次，多種措施相互配合，政策組合優化充分發揮改革措施“1+1>2”的合力。澳大利亞的農業科技創新體制改革中，農業科技指南科學制訂，行業和政府共同投資，以用戶需求為中心，擴大農業RDC的運營自主權等措施配合實施，互為前提和基礎，是一體之多面，單個措施的簡單疊加則難以達到理想中的改革效果。中國應針對轉變觀念，提高農業生產者組織程度，擴大農業生產者在農業科技創新中的參與度等各項措施做好政策組合優化，統籌各部門資源，科學制訂各項措施的實施順序和配套措施。

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（責任編輯：王 妮）

收稿日期：2021-05-19

基金項目：國家自然科學基金項目（71761147005）;中國農業科學院科技創新工程項目（ASTIP-IAED-2021-05）

作者簡介：周 娜（1995-），女，河北衡水人，碩士研究生，主要從事科技創新與發展研究。（Tel）18910021904;（E-mail）18910021904@163.com

通訊作者：毛世平，（E-mail）maoshiping@caas.cn