從撤軍阿富汗看美國中亞政策的調整

曾向紅

2021年8月16日，美軍在阿富汗喀布爾機場實施撤離任務。（IC photo 圖片）

拜登政府上臺后，出于對美國國家安全利益的考慮，決定自2021年5月1日起撤離阿富汗，并計劃于9月11日前完成撤軍。2021年8月15日塔利班占領阿富汗首都喀布爾后，美軍不得不提前撤離。隨著美國撤軍和塔利班奪取政權，阿富汗及中亞地區的形勢出現了急劇變化。在此背景下，美國不得不重新調整其中亞政策，以適應阿富汗形勢與美國國家安全利益需求的變化。

撤軍阿富汗與美國中亞政策調整態勢

2001年，美國遭遇“9·11”恐怖襲擊。同年10月，美國糾集盟友，在阿富汗開展以打擊“基地”組織與阿富汗塔利班為目標的“持久自由行動”。這是美國發動阿富汗戰爭的開始，也是美國進行“全球反恐戰爭”的開端。截至目前，美國在阿富汗開展軍事行動已歷時20年。這場戰爭歷經4任美國總統——小布什政府、奧巴馬政府、特朗普政府與拜登政府，耗資2.26萬億美元，有2400名美國士兵陣亡、4000名平民承包商死亡，另有2萬多名士兵受傷。在付出慘重代價后，美國意識到打敗塔利班和“基地”組織容易，但徹底征服阿富汗太難，遑論按照西方自由民主模式構建一個統一、穩定、民主的阿富汗。

成本與收益的不成比例，再加上美國迫切希望集中精力應對新興市場國家的崛起，故從奧巴馬政府時期開始，美國就有意終結阿富汗戰爭。這一進程在特朗普政府時期獲得強勁動力。特朗普政府明確將美國的戰略重心從反恐轉移到應對大國戰略競爭上，為此積極推動美國軍事力量和資源向亞太地區轉移，并大張旗鼓地實施所謂“印太戰略”。然而，由于阿富汗局勢遲遲得不到改善，特朗普政府未能如愿終結阿富汗戰爭。而舉著“美國回來了”旗幟進入白宮的拜登，至少在阿富汗問題上與特朗普政府的政策如出一轍，即高呼“美軍需要回家”。在此思路的指引下，一方面，美國迫不及待地與塔利班媾和，即使拋棄阿富汗政府也在所不惜;另一方面，多次將美軍從阿富汗撤軍的時間提前，從而嚴重打擊了阿富汗政府軍的士氣。美國不負責任的撤軍行為，為塔利班迅速奪取阿富汗政權“創造”了有利條件，而美國只能以一種極不光彩和自取其辱的方式終結阿富汗戰爭。

在此背景下觀察美國的中亞政策，可以發現美國從阿富汗撤軍與其中亞政策的調整具有密切關聯，即呈現出兩大趨勢——戰略重心“以退為進”和戰略目標“劍指中俄”。

2001年10月7日，美國開始對阿富汗境內的恐怖主義目標實施打擊。（IC photo 圖片）

2012年5月1日，時任美國總統奧巴馬與時任阿富汗總統卡爾扎伊在阿富汗喀布爾簽署戰略伙伴關系協議。（IC photo 圖片）

2019年11月28日，時任美國總統特朗普突訪阿富汗。（IC photo 圖片）

從戰略重心的調整來看，美國在中亞、阿富汗地區的戰略重心整體呈現北移傾向，即從阿富汗向中亞國家轉移。在阿富汗戰爭開始后的很長一段時間，美國中亞戰略主要圍繞阿富汗戰爭展開。特朗普政府時期，為保持阿富汗撤軍后的地區穩定，美國明確將阿富汗視為中亞的一部分，并試圖通過強化阿富汗與中亞國家間的互聯互通和一體化，緩解美國在維護阿富汗局勢穩定中所面臨的壓力。拜登政府在很大程度上繼承和推進了特朗普政府的北移傾向。然而，美國從阿富汗撤軍，并不代表其將終結在該地區的軍事存在。相反，在公開宣布從阿富汗撤軍后，美國曾尋求在與阿富汗有著漫長邊境線的塔吉克斯坦以及奉行自由開放政策的烏茲別克斯坦建立軍事基地。盡管相關設想能否實現仍未可知，但這種先從阿富汗撤軍、后謀求在中亞國家駐軍的動向，明顯反映出美國“以退為進”的戰略意圖。

從政策目標來看，美國在中亞、阿富汗地區所追求的戰略目標呈現以傳統大國戰略競爭取代國際反恐的總體趨勢。奧巴馬政府時期，美國選擇盡快結束伊拉克、阿富汗戰爭，并將美軍主要力量向亞太地區轉移，奉行所謂“亞太再平衡”戰略。特朗普政府時期，美國又退出了敘利亞戰場并積極推行“印太戰略”。拜登政府時期，美國宣告徹底從阿富汗撤軍，同時在中亞地區謀求軍事存在。3屆美國政府不同戰略取向背后其實存在著一致的邏輯，即國際反恐（包括打擊“基地”組織和“伊斯蘭國”）已不再是美國的核心戰略目標，美國對外戰略重心將重回傳統的大國戰略競爭，并力求在競爭中占據優勢地位。

毫無疑問，美國所針對的戰略競爭對手是持續崛起的中國和向來被美國視為挑戰者的俄羅斯。正如美國國防部長勞埃德·奧斯汀所言，從阿富汗撤軍能夠使美國及其北約盟友“集中精力應對更危險的威脅，尤其是中國和俄羅斯”。以戰略重心北移為依托，美國在中亞謀求軍事存在的意圖顯然直接針對中俄，即削弱俄羅斯在中亞地區的傳統影響力，同時阻止中國“一帶一路”建設項目的推進，從而限制中國在中亞地區不斷上升的影響力。

美國中亞政策調整的動因

美國中亞政策調整至少存在三個層面的動因。首先，美國決策者對阿富汗和中亞在其與中俄互動中所具有的戰略價值認知發生了明顯變化。中俄美三國在中亞地區曾有過默契合作，“9·11”事件后，中、俄與美國在打擊阿富汗極端主義勢力這一問題上具有共同利益，俄羅斯甚至默許美國在烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦駐軍。到奧巴馬政府時期，盡管美俄、美中關系均面臨不少挑戰，但美國仍未明確將中俄視為戰略競爭對手，故美國與中俄在阿富汗和中亞地區仍進行政策協調。例如，奧巴馬政府降低了在中亞地區推廣西方價值觀的力度以及針對俄羅斯實施“重啟”政策等。鑒此，俄羅斯允許美國經由俄國土開辟向阿富汗輸送相關物資的運輸路線。然而，到特朗普政府時期，由于美國明確將中俄定位為“修正主義國家”和戰略競爭對手，中俄美雖在阿富汗問題上存在有限合作，如召開中俄美“三駕馬車”擴大會議（包括巴基斯坦），但美國更多將中亞視為與中俄開展戰略競爭的一個區域，由此導致美國與中俄在中亞的互動呈現出強烈的競爭色彩。如2020年2月美國公布的新中亞戰略，蓄意抹黑中俄在中亞地區的角色。由此可見，美國中亞政策的調整，受到美國決策者對中亞地區戰略價值認知的變化影響。

其次，從美國國內政治層面來看，美國中亞政策調整受到新冠肺炎疫情與國內困局背景下美國全球戰略收縮的影響。新冠肺炎疫情在美國的大肆蔓延與美國政府的應對不力及一系列衍生后果，催生或激化了美國國內的多重矛盾：經濟貧富分化導致的階級矛盾、種族歧視與仇恨導致的種族矛盾、黨派利益對立導致的黨派矛盾、全球擴張與“美國優先”沖突對立導致的全球主義與民族主義之間的矛盾等。上述多重矛盾在疫情的作用下彼此交織、相互影響，對美國國內社會穩定與政治安全造成了不容忽視的沖擊。正是在這種背景下，美國對外戰略的收縮態勢明顯，以集中精力應對國內困局，重塑美國全球霸權的國內基礎。停止對阿富汗的持續軍事投入、相應調整中亞政策正是美國全球戰略收縮的一環。

2021年8月15日，民眾聚集在美國紐約聯合國大樓外舉行抗議，要求美國制裁塔利班。（IC photo 圖片）

2021年8月29日，阿富汗喀布爾機場發生爆炸后，塔利班武裝人員在機場附近加強巡邏。（IC photo 圖片）

最后，從地區和國際格局的層面來看，美國中亞政策調整受到其對華展開全面競爭背景下美國利益重構與資源重配的影響。近年來，中美之間的結構性矛盾不斷凸顯，美國將中國視為其霸權地位的挑戰者及其所主導的“自由主義國際秩序”的破壞者。此次新冠肺炎疫情更是成為美國對華展開戰略競爭的催化劑，在拜登政府2021年3月發布的《臨時國家安全戰略指南》中，美國公開將中國定位為“全球唯一的經濟、外交、軍事與科技全方位競爭對手”。隨后，美國國務卿布林肯在公開講話中聲稱，中美關系是“21世紀最大的地緣政治挑戰”。換言之，中國已成為美國國家安全戰略主要指涉的對象。遏制中國崛起、保持美國相對優勢構成美國國家利益的全新內涵。對軍事資源進行重新配置，即從伊拉克、阿富汗撤軍，轉而在中亞地區找尋新的軍事基地，一定程度上也是為遏制中國而服務的。

美國中亞政策調整的潛在影響

作為中亞與阿富汗地區事務的重要參與者，美國在該地區的任何動向都將深刻影響地區形勢的發展與演變。具體來看，美國中亞政策的調整將對阿富汗、中亞國家、中亞地區的大國關系產生不同層次、不同程度的影響。

首先，美國中亞政策調整導致阿富汗局勢難以預料。目前看來，阿富汗局勢迅速穩定下來的難度很大，這與美國倉促撤軍密切相關。2018年以來，美國在阿富汗的戰略調整就是不計后果地盡快撤離。為此，特朗普政府拋開阿富汗政府，單方面與塔利班和談。經過多輪談判，美國與塔利班于2020年2月簽署和平協議，規定美軍將在14個月之內撤離阿富汗，塔利班則承諾不再支持恐怖主義，并同意與阿富汗政府開展和平談判。拜登政府延續了特朗普政府盡快從阿富汗撤軍的政策。上臺后不久，拜登便于2021年4月宣告最新撤軍計劃，7月再次宣告加快撤軍步伐。7月2日，美軍在未告知共同駐扎的阿富汗政府軍的情況下，連夜撤離阿最大空軍基地巴格拉姆，此舉被視為美國撤軍的標志性事件。美軍在并未做好相關部署的情況下倉皇撤離，不僅削弱了阿富汗政府軍的戰斗意志和戰斗力，更助長了塔利班的進攻勢頭。

2021年8月13日，巴基斯坦重新開放阿富汗過境點。一周前，塔利班封鎖了與巴基斯坦接壤的一個重要邊境口岸，稱在巴基斯坦放棄或放寬對阿富汗人的簽證要求之前，任何人都不得通過。（IC photo 圖片）

2021年8月15日，阿富汗局勢進入到一個全新階段。塔利班以摧枯拉朽之勢占領了喀布爾。在措手不及之下，美國只能緊急撤出在阿富汗的剩余人員和裝備，然后“旁觀”阿富汗局勢的發展。8月16日，拜登針對阿富汗局勢發表講話，將阿富汗戰場的潰敗歸咎于以阿什拉夫·加尼為首的阿富汗政府，認為是阿政府的無能和腐敗給塔利班重奪阿富汗政權提供了機會。面對塔利班的得勢，美國只能呼吁塔利班與恐怖分子切割、建設一個具有包容性和建設性的政府。在此前提下，美國不排除承認塔利班新建政權的可能性。歸根結底，美國在阿富汗不負責任、“甩包袱式”的撤軍，是塔利班能夠迅速取得重大戰果的重要原因。隨著阿富汗國內局勢進入新階段，美國將難以左右阿富汗局勢的發展。但美國發動阿富汗戰爭的惡果仍將持續顯現，阿富汗能否實現穩定、能否走上和平的國家重建之路，仍是未知數。

其次，美國中亞政策調整對中亞各國安全穩定造成沖擊。阿富汗沖突存在外溢風險，中亞各國安全穩定面臨潛在威脅。美國撤軍后阿富汗將不可避免地陷入內亂，這種內亂將產生一定的外溢效應，對其周邊尤其是中亞地區造成一定的沖擊。一方面，阿富汗內亂導致的難民涌入將威脅其中亞鄰國的穩定。美國撤離阿富汗后，暫未出現兼具意愿與能力的地區或域外大國接替美國在阿富汗的角色。以中、俄為例，兩國在此問題上的表態明確而統一，即“阿人主導、阿人所有”，不會干涉阿富汗內部事務。8月19日，塔利班宣布成立“阿富汗伊斯蘭酋長國”，并公布了新國旗樣式。同日，阿富汗阿薩達巴德、賈拉拉巴德、帕克蒂亞等多地民眾發起示威游行，捍衛阿富汗原有國旗。塔利班向民眾開槍并造成踩踏事故，導致至少3人死亡，多人受傷。如果阿富汗國內局勢繼續惡化，大量阿富汗難民將對與阿接壤的塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦與土庫曼斯坦三國的邊境穩定造成嚴重沖擊。

另一方面，阿富汗境內極端分子的重新崛起與向外擴散直接威脅中亞地區安全。美國在阿富汗境內長達20年的軍事存在客觀上打擊和抑制了當地極端勢力的發展，但正如當年美國從伊拉克撤軍間接導致“伊斯蘭國”的崛起一樣，美軍從阿富汗的倉促撤離可能會重蹈覆轍，即失去美國的壓制，“基地”組織和“伊斯蘭國”等極端勢力可能會趁亂重新崛起，并尋求向周邊地區發展擴散，從而對中亞國家的安全構成重大威脅。一些俄羅斯學者認為，塔利班雖然不會尋求將自己的信仰和價值觀輸出到阿富汗境外，但真正的危險在于“基地”組織、“伊斯蘭國”等恐怖勢力和影響力的向外輸出，包括發動恐怖襲擊以及傳播激進伊斯蘭思想，阿富汗的鄰國必將面臨諸多此類挑戰。

最后，美國中亞政策調整最深遠的影響在于對中亞地區大國關系的破壞。新時期俄美競爭或將加劇，既有大國在中亞地區形成的脆弱平衡將面臨嚴峻挑戰。美國從阿富汗撤軍并非要徹底終結在該地區的軍事存在，反而企圖以防范阿富汗動亂、維護地區安全為由重新尋求在中亞國家建立軍事存在。美國在中亞駐軍的企圖顯然損害中俄兩國在中亞地區的安全利益。事實上，俄羅斯方面已對美國此舉表示了明確反對，并對中亞國家發出了警告。面對俄羅斯方面的壓力，美國能否順利在中亞國家建立軍事基地仍有待觀察，但即使不使用軍事手段，美國尋求在中亞進一步提升影響力的意圖亦十分明確。

2021年8月31日，美國總統拜登就美國結束在阿富汗20年的軍事行動發表講話，稱阿富汗軍隊沒有保護好他們自己的國家。（IC photo 圖片）

一旦美國將中亞地區打造成遏制中俄的前沿陣地，相關國家自然會對此進行戰略反制，這可能會導致中亞地區的大國競爭與博弈進一步加劇，從而對經過長期互動所形成的既有大國平衡造成沖擊與破壞，即俄、美、中三國之間以及與中亞國家之間經過長期互動所形成的俄羅斯的政治與軍事影響力、美國的人文與社會影響力、中國的經濟影響力三者之間的分布和排序或將被打亂，并對中美俄三國間關系以及三國與中亞國家間關系形成挑戰。

結語

美國軍事干預阿富汗20年的歷史初步落下帷幕。在這段時間里，美國對中亞地區的重視，是建立在打擊阿富汗境內的武裝力量和穩定阿富汗局勢這一前提之上的。而自2020年開始，美國明確將阿富汗視為中亞的一部分，不再以阿富汗作為立足點來觀察中亞，且強調中亞之所以重要，是因為該地區本身很重要。這在2020年美國新中亞戰略中得到了明顯體現。

觀察中亞地區視角和認知的轉變，是代價不菲的阿富汗戰爭留給美國的一份遺產。經此一役，美國痛苦地意識到，中亞才是美國在大國競爭中可對中俄進行雙重遏制的“理想”據點和陣地。阿富汗容易被打敗但難以被征服，這一事實決定了阿富汗不能為美國威懾或遏制中俄提供重要助力，反倒是一個沉重的包袱。基于此，美國才欲棄之而后快。美國決策者認為，一旦實現從阿富汗撤軍，美國即可騰出手來，重新進行戰略布局，以加大對中俄的遏制力度。例如，美國在阿富汗撤軍過程中積極謀求在中亞相關地區駐軍，就清楚地反映了中亞在其全球戰略中的重新定位。美軍撤出阿富汗和美國調整其中亞政策會給中國維護在該地區的利益帶來不少挑戰，但只要冷靜觀察、沉著應對，中國仍將從容化解這些風險。

本文是國家社科基金一般項目“‘顏色革命的發生、擴散與應對研究”（項目批準號：19BGJ051）的階段性成果，并得到中央高校基本科研業務費項目（項目編號：21lzujbkyjd002、21lzujbkyjh002）的資助

作者系蘭州大學中亞研究所教授、蘭州大學政治與國際關系學院副院長