老舊小區改造工作機制 創新與研究

陳娟

根據國務院辦公廳印發的《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（下文簡稱為《意見》），根據黨中央和國務院的決策部署，在城鎮老舊小區的改造工程推進上，其根本目的是為廣大人民群眾提供更好的生活質量，踐行惠民、利民等措施，促進城鄉發展建設，并實現城市更新與開發建設的方式轉型，從而促使社會經濟更加有序且高質量發展。

根據《意見》，今后五年內城鎮改革工作會更加重視老舊小區的改造，通過做好以下工作來實現：第一，摸清城鎮老舊小區類型、改造支持，進而明確改造對象、范圍與工作標準；根據社區主導、地方支持、政府引領與業主主體的工作原則；城鎮老舊小區改造，目的是營造美好的生活家園，調動社會多方力量，共同推進此項工作；創新發展老舊小區的改造與投融資機制工作，順應民意，發展系列服務體系；建立健全管理機制（圖1）。

圖1 老舊小區改造

一、城鎮老舊改造問題與現狀

1.改造內容的碎片化

對于城鎮改造問題層面上來說，改造模式的碎片化、分散化與低質化的問題較為突出。在老舊小區改造工作的更新上，缺乏統一的系統化規范管理，部門權責相對分散，且呈現出“互不相關”的現象，小區改造的碎片化問題非常明顯。而且受到資金鏈的影響，很多老舊小區的改造工程執行標準較低，且改造內容的選擇上，一般是圍繞小區內照明、綠化與墻面粉刷防水等環境干擾較少的角度出發，且造價成本較低，而群眾較為關注的助老基礎設施、節能保溫、防水、加裝電梯、綜合服務設施建設、停車位劃分等，資金需求量非常大，且改造工程的程序較多，而且存在居民協調等問題，改造內容體系中很少會涉及。除此之外，

改造需求與改造供給之間的關系脫節問題較為嚴重。

2.資金來源較為單一

老舊小區的改造資金在投入力度上嚴重不足，且融資模式較為單一。結合現在情況來看，改造依然是政府為主導的資金投入，居民直接投資占很小的比例，產權出資比例不會超過5%。政府、社會、居民的多方參與機制尚未形成，老舊小區改造在后期收益上缺乏穩定性，進而社會資金的投入量較少。而金融機構在老舊小區的改造機制沒有形成，規模化的主體運營很難介入。不僅如此，老舊小區住戶多數是低收入或者是退休人員等中老年群體，房屋改造等相關費用的承擔意愿與能力有限，調動社會力量促進老舊小區的改造工程發展則顯得非常重要。

3.政府支持的分散化

老舊小區的改造關乎很多部門的協調，包括環境整治、社區內綜合服務、文體教育、管線改造、節能改造、社區治理、基礎設施的建設等，在不同階段、不同層面應給予不同的政策支持與引導，而缺乏資源的整合力。導致老舊小區在改造中容易出現容積率的變化，以及房產明確、資金支持問題等。而且，因老舊小區改造標準、程序、內容、方法與管理等，以及其規定與技術標準的不完善問題。住房維修基金、住房公積金等改造政策缺乏明確的研究，導致政策體系缺乏系統支持。

4.組織工作較為被動

現階段，老舊小區改造工作模式遵循的是“自上而下”的機制模式，由政府主導與組織，而居民是在被動選擇下進行的。改造工作的基本流程就是落實計劃、了解民情民意、做好意見征求工作與群眾工作，然后是組織實施。老舊小區的改造工作常常是被動的，很多歷史原因產生的遺留問題不能忽視，且居民意見多，難以形成統一意見，在協調工作上會消耗太多的成本與精力。對此，老舊小區的改造工程雖然受益于居民，但是居民的參與意愿與力度較為缺失，組織實施困難，社會新矛盾也隨之產生。

二、城鎮老舊小區改造工作機制的創新策略

1.建立健全協調統籌機制

老舊小區的改造關系到很多行業與部分，統籌規劃則顯得非常重要，需進行統一工作部署與工作推進，建立健全老舊小區的改造工程，基于統籌兼顧角度，保障工程的順利。在明確居民、社會單位機構、政府在老舊小區的改造中，領導決策權力與責任，構建多方主體參與的組織機制，為城鎮老舊小區改造提供工作機制推進的良好環境。首先，城鎮老舊小區的改造角色，堅持統籌兼顧的全面工作推進機制。政府及黨委成立專項工作小區，統籌兼顧與部署，制定關于城鎮老舊小區改造相關的政策文件，落實改造各項管理工作，根據屬地原則，建立健全改造工作的推進機制，明確組織成員、部門，通過制定改造工作方案與責任分工，將權責落實到個人。規劃部署改造各項工作，根據建設階段的不同，確定階段性的資金投入與各項獎懲制度等，統籌組織與管理各項工作，細化改造工作的具體內容。

其次，建立居民改造工程自治組織，形成自主決策的管理機制。在決策機制實施中，居民的自主決策對工程的實施有序性產生極大的影響，促使居民成為參與性的決策者，是滿足業主需求的一種途徑。小區居民經過自主決策，提出其改造需求，再有上級政策性與資金支持，落實工作流程或者監督管理等方式，推進改造工程。而居民是小區的使用者，也是改造工程的受益者，考慮到政府出資金有限的問題，為促使提供更好的資金來源，可堅持“收益方出資”原則，引導廣大居民自行出資解決共同需求問題。

最后，金融政策等相關政策性的支持，借助于工作流程的簡化與過程性指導等，推進改造工程的實施。對此，應鼓勵與支持社會單位參與到工作機制中。鼓勵社會力量通過多種形式參與到改造工程中，如行業優惠、銀行貸款等福利政策，鼓勵企業參與到改造工程中，低于行業市場價值提供便民服務。并且，發揮專業人才的才能，降低改造工程的成本費用。

2.建立健全群眾共建機制

城鎮老舊小區的改造工程，面臨的困難是多方面的，如投融資困難、協調困難、設備線路改造困難、本體改造難、電梯加裝難、統一標準難等，總結起來，就是要解決好方法、資金與人的問題。可以說，“共同締造”是展開此項工作的抓手與出發點。

3.建立健全資金共同擔保機制

城鎮老舊小區改造工程涉及的范圍較大，且改造內容是多方面的，所需資金量很大，尤其是增加小區配套設施與便民服務等設施，單獨依靠政府資金是難以滿足改造資金需求量的。對此，產權單位、居民和政府按照實際改造情況，堅持“居民主導、產權單位分擔、政府補貼”的改造原則，落實責任分擔機制。改造工程的最終受益方是居民，改善居民生活環境，提升其品質，“誰受益、誰出資”則為必然，正確引導產權單位、居民與管線施工單位參與到改造工程中，應是多方出資，而不是政府為唯一出資方。而涉及主體改造工程，以及小區內的環境改造或者加裝電梯等，應該根據民意與需求量決定出資方式與出資數額（圖2）。

圖2 資金合理共擔

三、結語

總而言之，破解城鎮老舊小區的改造難題，其要解決的關鍵問題則是通過工作機制的創新，以項目改造試點作為載體或者是契機，提升改造內涵，形成被廣泛復制與推廣的成果案例。重視老舊小區內涵與品質的提升，推進地域性小區改造工作，各方支持與政策導向顯得尤為重要。