嚴防大拆大建 推動城市有機更新《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》解讀

本刊記者 柯善北

黨的十九屆五中全會通過的“十四五”規(guī)劃建議明確提出實施城市更新行動，今年兩會期間“實施城市更新行動”也首次寫入政府工作報告中。在中央相關(guān)文件精神指引下，各地迅速行動，積極謀劃實施城市更新行動。

如何在推進城市更新行動中避免大拆大建？近日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（以下簡稱《通知》），要求嚴管大拆大建，防止城市更新變形走樣。

劃定紅線 轉(zhuǎn)換城市發(fā)展模式

改革開放以來，我國經(jīng)歷了全世界速度最快、規(guī)模最大的城市化進程。由于城市建設(shè)底子薄，大拆大建模式曾是大多數(shù)城市發(fā)展的主基調(diào)，五天一層的“深圳速度”也成為那個年代中國追趕世界的典型標(biāo)志。

粗放的增長模式必然帶來嚴重的浪費。根據(jù)中國建筑科學(xué)研究院的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間，我國每年過早拆除建筑達約為4.6億平方米，每年造成的經(jīng)濟損失約4600億元，導(dǎo)致每年新增10%的碳排放量。這些過早拆除的建筑中，只有約19%是建筑自身原因，而超過8成是因為形象政績、商業(yè)利益以及規(guī)劃預(yù)見不足等社會經(jīng)濟原因。

除了浪費外，以GDP為導(dǎo)向的大拆大建模式，往往導(dǎo)致建設(shè)投資更多地傾向于高樓大廈等光鮮“面子”，地下基礎(chǔ)設(shè)施等“里子”卻成為突出短板，嚴重影響了城市發(fā)展質(zhì)量和人民群眾生活品質(zhì)。

根據(jù)住建部的數(shù)據(jù)，2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達63.89%，城市化進程進入后半程。顯然，大拆大建的模式已經(jīng)不可持續(xù)，不僅不適合我國經(jīng)濟社會發(fā)展需求，也與綠色高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略背道而馳。因此，近年來中央相繼推出“城市雙修”“老舊小區(qū)改造”等新的城市發(fā)展理念，黨的十九屆五中全會又提出城市更新行動，以內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式。

然而，在各地推進城市更新行動中，不少城市仍存在路徑依賴，出現(xiàn)繼續(xù)沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，大拆大建，急功近利的傾向，有些地方出現(xiàn)隨意拆除老建筑、征遷居民、砍伐老樹、變相抬高房價、提高生活成本，產(chǎn)生新的城市問題。

此次住建部發(fā)布《通知》，就是為了遏制上述亂象。《通知》明確提出要堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，嚴管大拆大建，并劃出紅線：除違法建筑和被鑒定為危房的以外，不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，原則上老城區(qū)更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。

與此同時，《通知》強調(diào)要嚴格控制老城區(qū)改擴建、新建建筑規(guī)模和建設(shè)強度，原則上更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆建比不宜大于2。

《通知》還特別指出，要探索可持續(xù)更新模式，不沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，片面追求規(guī)模擴張帶來的短期效益和經(jīng)濟利益，鼓勵推動由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變。

服務(wù)民生 嚴控房租大幅上漲

城中村、老舊小區(qū)向來被視為城市的“傷疤”和“舊補丁”，同樣也是拆遷瞄準的重點對象。但在另一面，這些城中村、老舊小區(qū)往往地處市中心，周邊配套成熟、交通便利，房租相對較為低廉，從而為低收入人群和部分新市民提供了棲身之所。在大拆大建模式下的城市發(fā)展進程中，不單是抹去了“傷疤”，同樣也抬高了房價和租金，“打工人”也在無形中被排擠出城市。

實施城市更新行動，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。因此，實施城市更新行動，必須統(tǒng)籌考慮各階層市民需求，提供多元化的民生服務(wù)。

因此，《通知》強調(diào)實施城市更新行動的前提是必須確保住房租賃市場供需平穩(wěn)，特別是不能大規(guī)模、短時間拆遷城中村等城市連片舊區(qū)，從而導(dǎo)致住房租賃市場供需失衡，加劇新市民、低收入困難群眾租房困難。鼓勵穩(wěn)步實施城中村改造，完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，改善公共環(huán)境，消除安全隱患，同步做好中低價位、中小戶型長期租賃住房建設(shè)，統(tǒng)籌解決新市民、低收入困難群眾等重點群體租賃住房問題，住房租金年度漲幅不超過5%。

與此同時，不能大規(guī)模、短時間拆遷城中村等城市連片舊區(qū)，改變社會人口結(jié)構(gòu)，割斷人、地和文化的關(guān)系。要尊重居民安置意愿，鼓勵以就地安置為主，改善居住條件，保持鄰里關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)，更新單元（片區(qū)）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

《通知》還指出，應(yīng)當(dāng)在確保安全的前提下，允許適當(dāng)增加建筑面積用于住房成套化改造、建設(shè)保障性租賃住房、完善公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等。鼓勵探索區(qū)域規(guī)模統(tǒng)籌，加強過密地區(qū)功能疏解，積極拓展公共空間、公園綠地，保持適宜密度，提高城市宜居度。

延續(xù)文脈 全力保留城市記憶

城市是一個有機體，不僅有建筑等物質(zhì)要素，更為重要的是其承載的人的活動所塑造的精神要素。在大拆大建的“造城運動”中，各城市獨有的地域特色被泯滅，導(dǎo)致千城一面，城市的文化傳承被阻斷。

為此，中央相關(guān)部委多次發(fā)布文件要求加強城市建設(shè)發(fā)展中的歷史文化保護。2020年8月，住建部辦公廳專門下發(fā)通知，要求在城市更新改造中切實加強歷史文化保護，推進歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作，加強對城市更新改造項目的評估論證，確保不破壞地形地貌、不拆除歷史遺存、不砍老樹。

此次《通知》發(fā)布，對保護城市文化、保留城市記憶進行了進一步明確。《通知》強調(diào)要堅持應(yīng)留盡留，不隨意拆除、遷移歷史建筑和具有保護價值的老建筑，不脫管失修、修而不用、隨意閑置。對擬實施城市更新的區(qū)域，要開展調(diào)查評估，梳理評測既有建筑狀況，明確應(yīng)保留保護的建筑清單，未開展調(diào)查評估、未完成歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定專項工作的區(qū)域，不應(yīng)實施城市更新。

另外，要保持老城格局尺度，不破壞傳統(tǒng)格局和街巷肌理，不隨意拉直拓寬道路，禁止修大馬路、建大廣場。不破壞地形地貌，不伐移老樹和有地方特征的現(xiàn)有樹木，不挖山填湖，不隨意改變或侵占河湖水系，不隨意改建具有歷史價值的公園，不隨意改老地名，杜絕“貪大、媚洋、求怪”亂象，嚴禁建筑抄襲、模仿、山寨行為。堅持低影響的更新建設(shè)模式，保持老城區(qū)自然山水環(huán)境，鼓勵采用當(dāng)?shù)亟ㄖ牧虾托问剑ㄔO(shè)體現(xiàn)地域特征、民族特色和時代風(fēng)貌的城市建筑，保留城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”。

實施城市更新行動，推動城市高質(zhì)量發(fā)展，就必須尊重城市建設(shè)發(fā)展的客觀規(guī)律。進入新的發(fā)展階段，我們必須擯棄大拆大建，尤其是警惕過度房地產(chǎn)化傾向，不斷推動城市的有機更新，把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。