基層民警如何規范行政處罰前告知

李奮軍

一、案情簡介

2019年5月8日18時許，在某派出所轄區某村耕地上，楊某與張某因澆水次序發生爭執，楊某拿鐵锨在張某身上拍了一下，隨即張某還手在楊某面部打了兩下，接著二人廝打在一起，被在場群眾拉開。經當地派出所于當日受案查處。經鑒定楊某與張某的傷情均為輕微傷。民警在處罰前對二人告知了擬作出處罰的事實、理由和依據。楊某未提出陳述和申辯，但張某在簽署處罰前告知時陳述稱，其行為屬于正當防衛，要求派出所不予處罰。民警對張某的陳述口頭答復稱，其不構成正當防衛，在調解未果的情況下，分別根據《治安管理處罰法》四十三條第一款之規定，以毆打他人對二人處罰款500元。張某不服提起行政訴訟，某人民法院以“案件材料中沒有對行為人書面陳述進行復核的證據為由”確認行政處罰決定違法并撤銷了行政處罰決定。

二、案例評析

派出所民警對張某進行處罰前雖然告知了其違法的事實、理由和依據，但因張某提出陳述，只對張某陳述的理由進行了口頭答復，未進行書面陳述復核，導致行政處罰決定被撤銷，教訓十分深刻。

行政訴訟實行舉證責任倒置規則，當事人提出主張，公安機關要舉證證明處罰決定行為的合法性必須提供證據證明，無證據證明可能會承擔敗訴的責任。在行政復議或行政訴訟中，公安機關不僅要提供實體性的案件事實的證據，也要為程序性事項提供證據。執法實務中一些派出所民警受“重實體、輕程序”的慣性思維的影響，對案件辦理中的程序性事項的證據材料收集不力，影響了案件訴訟的效果。特別是行政處罰前告知作為法定程序，一旦進行不到位，直接影響行政處罰的效力。基層民警要按照執法規范化的要求，全面收集辦案程序的證據材料，以防止因舉證不力導致案件敗訴，影響執法效果。

三、規范行政處罰前告知要注意的事項

1.規范處罰前告知的形式。

根據《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國行政處罰法》《公安機關辦理行政案件程序規定》（以下簡稱《程序規定》）相關規定，公安機關在作出處罰前必須履行告知義務，具體可以分為書面告知、口頭告知、公告告知三種形式。對于當場處罰案件、快速辦理案件辦案民警可以采用口頭形式進行告知，但必須記錄在案，可以采用執法記錄儀進行記錄;根據《程序規定》第一百六十七條的規定，適用一般程序辦理的案件，必須采用書面形式或筆錄形式告知，不得采用口頭形式告知;公告告知必須滿足兩個條件：一是違法行為事實清楚、證據確實充分，二是行為人逃跑等原因無法履行告知義務，特別是案件事實不清的情況下不得以公告形式告知。

執法實務中存在的問題是部分違法行為人因抵觸行政處罰，拒絕配合公安機關履行告知義務。這種情況下對違法行為人履行告知義務時也必須采用書面告知的形式，且必須做好見證以及錄音錄像等取證工作，違法行為人拒絕簽字的情況下，在筆錄中注明即可。不能因為違法行為人拒絕簽字而不履行告知義務。

處罰前告知義務是行政處罰的必經程序，不論采取何種形式都必須注意留存告知過程的證據。無論口頭告知還是書面告知，都必須將告知情況記錄在案，并由執行告知程序的民警和違法行為人簽字、蓋章或者捺指印，防止違法行為人不認可辦案部門已履行處罰前告知程序時無法證明程序合法。

2.規范處罰前告知的內容。

2021年7月15日施行的新《行政處罰法》對行政處罰前告知增加了新的內容。根據該法第四十四條的規定，公安機關一是要告知擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，二是要告知當事人陳述、申辯、要求聽證等權利。

執法實務中特別要重視告知處罰的內容，處罰內容最主要的問題是處罰的種類和幅度，直接影響違法行為人的利益的減損。以常見的毆打他人為例，根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十三條的規定，處罰的內容從罰款到行政拘留跨度很大，一般情況下違法行為人可能對處以罰款不會提出申辯，但若處以拘留，當事人可能會提出申辯，告知處罰的內容要求辦案民警不能濫用行政自由裁量權，必須結合案件事實、違法情節做到量罰公平。辦案民警不僅要告知事實、理由、依據，而且要告知處罰的內容是拘留、罰款或者警告等何種類型的處罰，如若直接告知依據《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十三條處罰可能僅告知了處罰的依據，但未告知處罰的內容，一旦引發行政訴訟或行政復議，可能因告知不全面影響行政處罰的效力。

要注意的問題是，公安機關在作出行政處罰決定前，告知擬作出行政處罰的種類和幅度時，違法嫌疑人提出陳述和申辯，經過審核、審批之后最終的行政處罰結果就不能重于辦案部門提出的處罰意見，否則又違反了不得因違法嫌疑人的陳述、申辯而加重處罰的法律規定。

3.規范處罰前告知的時間。

根據《程序規定》第一百六十七條規定，公安機關應當在“在作出行政處罰決定前”履行告知義務。法律只是原則規定在行政處罰前履行告知義務。結合執法實踐存在的問題是，部分辦案民警調查尚未終結，在對違法行為人傳喚詢問之后即處罰前告知，收集的其他證據材料在處罰前告知之后，公安機關在未調查結束的情況下進行處罰前告知違反“先調查，后裁決”的基本原則，在調查取證未結束進行處罰前告知影響違法行為人陳述、申辯權的實現。

在執法實踐中，有的民警向違法行為人同一天送達行政處罰告知書與處罰決定書，如果違法行為人口頭提出陳述和申辯，但辦案人員未能如實記錄，導致同時告知、同時處罰，違反了“在作出行政處罰決定前”進行告知的法定義務。陳述和申辯權是基本程序權利。公安機關對被處罰人作出行政處罰的法定程序應首先告知，然后聽取陳述和申辯，針對被處罰人的陳述和申辯進行復核，若陳述和申辯成立，應當重新調查核實，聽取陳述和申辯理由;若證據不成立不能下達處罰決定書。如果被處罰人沒有放棄陳述和申辯權利，公安機關在同一天下達行政處罰告知書與處罰決定書，明顯違反法定程序。除非行為人放棄陳述權和申辯權，否則影響行政處罰的效力。

從規范執法的要求出發，辦案民警應在調查終結后作出處罰決定并對違法行為人進行處罰前告知，在案件尚未調查終結的情況下不宜處罰前告知，除非違法行為人放棄陳述和申辯，辦案民警在處罰前告知時，對違法行為人應該給予足夠的時間進行陳述和申辯，對違法行為人的陳述和申辯應當進行復核，并留存證據，在充分聽取違法行為人意見之后作出行政處罰。

4.規范處罰前告知的復核。

處罰告知程序是依法行政原則的必然要求。對違法行為人的陳述與申辯辦案民警必須進行復核，當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。公安機關不得因當事人陳述、申辯而給予更重的處罰。

執法實務中存在的問題主要是對違法行為人的陳述與申辯不予復核或者復核不全面，或者處罰前告知的事實與處罰決定認定的案件事實不一致都可能影響行政處罰的效力。如某派出所2018年3月在辦理張某尋釁滋事一案中，某派出所以張某無事生非、強拿硬要公共財物為由，依據《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十六條第（三）項的規定，決定對張某裁決行政拘留十五日，并處罰款1000元。張某不服向法院提起行政訴訟，要求撤銷某公安局作出的行政處罰決定，并賠償其損失。一審、二審及再審法院均認為：根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條、第四十一條規定，某公安局行政處罰告知筆錄認定的事實與處罰決定認定的事實不一致，屬于未提前告知行政相對人行政處罰的事實，應當認定該行政處罰決定不能成立。

針對處罰前告知內容與處罰決定不一致的問題，行為人提出陳述與申辯，公安機關改變定性的問題的情況下必須做到事實清楚、量罰公平，要根據擬作出處罰決定確定的行為對違法行為人進行處罰前告知，要防止處罰前告知與處罰決定“兩張皮”的問題，盡量要做到處罰告知與處罰決定相一致。

5.重視處罰前告知的效力。

根據新《行政處罰法》第六十二條的規定，公安機關必須向當事人告知擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，以及行為人的陳述權或申辯權。未履行處罰前告知義務或拒絕聽取當事人的陳述、申辯，公安機關不得作出行政處罰決定，即使作出處罰決定會因為違反法定程序導致行政處罰的無效，充分體現了程序正確的價值。

一般情況下，公安機關大多都履行了行政處罰的告知義務，執法實務中存在的問題是告知不全面、告知不到位或對違法行為人的陳述與申辯置之不理，都會影響行政處罰的法律效力，導致行政處罰前功盡棄。

辦案民警應當充分認識行政處罰前告知的程序價值，重視處罰前告知義務的履行。規范進行處罰前告知，防止因程序履行不到位導致案件敗訴的后果。