福利多元主義視域下我國醫養結合養老政策路徑研究

劉雅萌 韓全芳

摘 要：我國未來短期人口發展以老齡化為主要變化趨勢，對我國傳統養老模式產生了較為深刻的影響，養老問題成為我國需要解決的重要問題。借鑒西方發達國家與地區的經驗，在福利多元主義視域下，對我國改革開放至今的養老政策進行梳理，基于三元分析框架對我國“醫養結合”服務從國家、市場、社會組織進行分析，以現有共性問題為基礎對相關政策發展提出可借鑒性意見。

關鍵詞：福利多元主義;醫養結合;養老政策;三元分析

1 問題的提出

“福利多元主義針對現實中存在的‘政府失靈‘市場失靈問題積極提倡社區、家庭、非營利組織等作用，并且認為社會福利不應該只是國家的責任，而應是由多個主體共同承擔并構成一個多元化福利供給的網絡體系”。福利多元主義概念于英國首次在《沃爾芬德的志愿組織的未來報告》提出，指在國家和市場兩個層面外，引入第三方社會組織完善現階段兩個層面的缺陷，隨后被廣泛使用。19世紀末，基于西方福利國家以及福利制度的發展，福利多元主義理論逐漸被學者廣泛接納，羅斯（Rose，1986）首先提出了福利多元主義三分法，約翰遜（Johnson，1999）則對社會福利的來源進行擴充，伊瓦斯（Evers，1988）打破了福利“二分法”的主張，在羅斯理論基礎上建立多元福利理論三角模型。后對福利三角模型進行修正，提出了四分法模式，將提供福利的部門分為市場、國家、社區和民間社會。

國內學者以田北海（1977）、鐘漲寶（1963）為代表對福利多元主義及其應用進行研究，并在對西方四分法模式研究基礎上建立了四維分析框架，認為在中國應用福利多元主義應包括以下幾個方面：福利主體多元化、籌資渠道多樣化、福利對象公眾化和服務隊伍社會化。

由于我國現階段經濟結構變革帶來對就業機制、市場運行機制、社會發展等影響，青強壯年外出務工群體逐漸增多，其中以夫妻家庭為單位外出成為我國特有情況，傳統家庭模式功能逐漸減弱，傳統意義上的“養兒防老”已不能滿足現有養老需求。本文對“中國學術期刊網絡出版總庫”“中國優秀碩士學位論文全文數據庫”“中國重要報紙全文數據庫”“中國重要會議論文數據庫”以及外文數據庫中，以“養老模式”“養老政策”“福利多元主義”“pension model”“providing policies”“ multiplex”作為主題和關鍵詞為檢索詞進行組配檢索，利用CiteSpace對研究趨勢進行計量可視分析得到圖1。由圖1可知國內對我國養老政策研究集中在兩方面：一方面是定量定性研究，對服務群體的基本養老需求進行定量分析，從而了解養老模式及政策的發展趨勢和發展重點，并探討現有養老模式其適用性與相關影響因素。定性的相關研究主要集中在生活質量、養老水平、精神慰藉、生活滿意度等方面。另一方面是對各類養老模式進行研究，其中現階段研究熱點聚焦居家養老服務模式。然而居家養老是一種以親情為紐帶的家庭自助型養老模式，對我國子女與父母兩代分住養老局限性較大，且聚焦于解決精神需求，忽略了醫療護理需求，缺乏專業性支持。2013年以來研究者在相關政策的指導下提出“醫養結合”養老模式，對居家養老和醫療服務資源進行整合，切實保障養老政策服務群體老有所養、老有所醫。

2 我國養老政策演進特征分析

為進一步對我國養老政策進行綜合分析，本文收集公開性文件以國家層面（國務院、最高人民法院、國務院各機構、黨中央部門機構）為主，為了精確政策樣本采集的查準率和查全率，在萬方法律數據庫、無訟案例、“北大法寶”“北大法意網”四個政策法規數據庫，采用“醫養結合”“醫養融合”等關鍵詞進行組配檢索，共檢索到現行有效文件197條，根據效力級別可分為法律法規9條，行政法規38條，部門規章143條，黨內法規7條。本文將依據以下原則對現有檢索文獻進行篩選：（1）法規類別，對訴訟性文件進行過濾;（2）相關性，對內容寬泛或相關度低的文件進行過濾;（3）完整性，對醫養結合相關意見、通知、辦法、方案、規劃、綱要等進行篩選。根據上述原則，最終得到126份有效政策樣本。

通過對累計政策力度值NTPP 的計量，并結合具體政策內容，對2013-2020年7年間醫養結合相關政策以及政府對醫養結合事業的支持力度進行分析。對政策力度值與重要政策頒布時間進行交叉分析，如圖2所示，根據政策力度值的變化趨勢以及重要政策頒布節點，將其大致分為三個階段初始增長期、穩步增長期和快速增長期。

其中2013年《關于加快發展養老服務業的若干意見》中明確提出推動醫養融合發展，為初始增長期標志性開端政策，隨后相繼頒布了多項政策為后續發展奠定了扎實基礎;穩定增長期為2015-2018年，國務院常務會議通過《關于印發全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015-2020年）》，該政策切實推進醫療機構與養老機構業務協作機制。在此基礎上迎來快速增長期，這一時期國家宏觀政策扶持力度顯著增強，制度措施精準定位，其中《促進醫養結合事業快速發展專項行動計劃（2020-2022年）》從微觀與宏觀兩個層面夯實醫養結合基礎工程，政策力度呈現爆炸式發展，國家對醫養結合政策縱深發展更加重視。

3 福利多元主義視角下醫養結合養老模式研究

通過對我國近七年醫養結合相關政策數量及基本內容梳理可知，醫養結合政策出臺密度逐年遞增，且政策的內容全面覆蓋微觀、中觀、宏觀三個層面，但在實踐中還面臨諸多障礙。

3.1 福利多元主義視角下發展醫養結合模式的必要性

從福利多元主義視角而言，醫養結合現有的整合照料模式和聯合運行模式都屬于“市場-市場”“政府-市場”或“政府-政府”參與型醫養結合，支撐輻射型屬于“社區-家庭-市場”或“社區-家庭-社區”。這意味著我國當前醫養結合的主流模式或多或少都忽略了某一主體的福利供給作用，仍未建立起多元合作共治的養老模式。相比較整合照料和聯合運行模式，支撐輻射型醫養服務門檻較低，并且覆蓋老年群體廣泛，符合我國奉行家庭養老的傳統觀念和現實國情，但其具體運作模式仍有待進一步完善。同樣“以家庭為核心”是醫養結合養老模式的第一要義，為老年群體提供日間照料服務，并在一定程度上緩解家庭成員照顧壓力。改善當前醫、養相互分離的養老服務現狀，有效整合醫療和養老服務資源，使居家老人能夠在持續照料和疾病治療之間協調轉換。這種服務序列的形成，一方面確保老人獲得醫養服務的連續性;另一方面避免對醫療資源的過度擠占以及養老資源的閑置。