社會資本參與城市更新的困境及對策研究

丁惠玲 孫之淳

摘 要：社會資本是城市更新的重要推動力量，參與熱情十分高漲。但實踐過程面臨政策、運營、項目平衡、融資、統籌協調等方面難點問題，直接制約著社會資本的深度參與。本文在總結歸納城市更新特點、動態變化及社會資本參與情況的基礎上，重點剖析制約社會資本參與城市更新的影響因素，并有針對性提出對策建議。

關鍵詞：社會資本;城市更新;困境及對策

0 引言

隨著城鎮化建設進程逐漸從增量擴張階段走入存量提升階段，城市開發建設方式從粗放型外延式發展逐漸轉向集約型內涵式發展，實施城市更新成為當前城市發展之必然趨勢。全國各地主要城市圍繞城市更新行動，進行了內容豐富、模式多樣的探索，對社會資本的重視程度越來越高，紛紛出臺政策吸引社會力量參與，但如何成功引入社會資本助力城市更新仍是普遍面臨的難題。

1 城市更新特點及動態變化

1.1 城市更新特點

（1）內容覆蓋范圍廣。城市更新內容十分豐富，既包括舊區改造、城中村改造、棚戶區改造、老舊小區改造，還包括歷史風貌區的保護與修繕、城市基礎設施與公共服務設施的“查漏補缺”、城市風貌的塑造、城市生態修復與功能的完善及智慧城市的打造。

（2）開發周期普遍較長。通過對上海、深圳、廣州等發達省份的統計研究，城市更新項目短期平均開發時間在2.5年左右，長期平均開發時間在10年以上。考慮到實施過程中諸多復雜因素的影響，項目開發進度將普遍拉長，長期開發成為常態。

（3）項目所需資金較大。如深圳出臺的城市更新計劃，“十四五”規劃期內要完成城市更新和土地整備固定資產投資總額超過1萬億元;從涉及的老舊小區改造來看，2020年1—11月份，全國已新開工改造城鎮老舊小區規模約6890億元。

（4）涉及利益主體較多。城市更新項目通常面臨政府方、更新改造方、產權方及其他公眾等多主體的利益訴求。其中政府方是項目的發起者與管理者，產權方是項目的利害相關者與受益者，更新改造方是項目的響應者與開發者，而其他公眾則是項目的共同受益者。

1.2 城市更新動態變化

（1）發展重點的變化。最初城市更新以大拆大建為主，體現更多的是大規模的舊城改造;進入城鎮化快速發展時期，重點轉向舊區更新、舊工業區的文化創意開發、歷史地區的保護性更新;后來又提出“城市雙修”政策，強調城市修補、生態修復;到如今強調在保護舊城肌理的基礎上，進行老舊小區綜合改造、推動城市文化復興、煥發存量資源新生。

（2）推進方式的變化。按照驅動力量及參與主體，可將城市更新推進方式簡單地劃分為三種：政府主導型、政府與市場合作型和多元主體協同合作型。城市更新初期階段，主要采取政府主導方式推進;后續不斷探索引入市場力量，逐漸形成“政府引導、市場運作”的方式，減輕了政府支出壓力;隨著權利主體擁有更多的話語權，公眾參與影響力的變大，城市更新呈現出政府、市場主體、權利主體、公眾等多元主體協調合作。

2 社會資本參與城市更新現狀

2.1 行業集中度高

全國百強房企中已有五成以上涉足城市更新領域，其中排名前50的房企參與程度更高。但不同房企進入時間、自身規模、行業經驗等方面的差異導致參與規模不一，行業集中度較高趨勢明顯，部分實力雄厚的企業已在全國各地布局100多個項目，總建筑面積超過7000萬。

2.2 更新項目碎片化

社會資本在參與過程中受項目規劃、土地形態、產權人意愿、政策支持力度及自身開發項目成本、利潤及周期等因素的綜合影響，目前所開展的更新項目普遍呈現出“碎片化”形態，難以形成成片、連片開發。

2.3 更新項目類型集中

從市場反映情況看，“拆除重建”類項目由于新增開發工程量大、利潤空間較高、投資收益相對較好而成為最有吸引力、社會資本最熱衷的投資項目，而“綜合整治”類項目，大部分是民生工程，盤活閑置資產的運營收入相對較低，產出遠遠不足以彌補改造投入，吸引社會資本深度參與難度較大。

3 社會資本參與城市更新的困境

3.1 城市更新順利開展的政策支撐不足

一是城市更新涉及內容較多，但目前各地出臺的支持政策比較集中，以棚戶區改造、城中村改造、老舊小區改造項目為主，對于舊廠房改造、城市修補及生態修復等有機更新方面的政策文件偏少;二是政策缺乏連續性，普遍存在基于單一更新行為出臺政策，“臨時性”特征比較明顯，伴隨著某項更新工作的結束而失去效力，導致政策連續性不強;三是各政策間融合度不高，配套政策的廣度不夠，有些地區雖出臺城市更新辦法，但相應地技術規范、實施細則、流程指導等方面不盡完善;四是城市更新政策突破較困難，包括現行政策與老舊遺留的矛盾、規劃指標和現狀改造的矛盾、權屬及利益的矛盾。

3.2 城市更新開展過程中統籌協調難度比較大

縱觀主要城市開展情況，統籌主體的缺失比較常見，長期以部門分類治理為主，相關職能部門按照各自的思路分頭推進，缺乏通盤謀劃，同時也缺少特定的配合協同部門保障更新工作各方面的有序推進，導致整體性差、實施零散化。另外，城市更新是一項多主體共同參與的行動，涉及多方利益主體的博弈，溝通、協調難度大。以存量城市更新項目為例，政府希望通過存量優化獲得土地二次開發收益并改善城市環境、促進城市發展;開發商則旨在通過開發項目獲取更高的開發利潤;原住戶則希望獲得高額的拆遷補償。在與原住戶達成拆遷補償協議過程中，往往出現比例達不到政府規定，即使達到要求，還存在少數“釘子戶”尋求高價，阻礙項目順利推進。

3.3 項目運營難度大

一是城市更新要求的不僅是“拆除重建”，還需要考慮城市發展需求，修復并完善城市功能，推動產業迭代升級，打造、培育和煥發城市發展新動能，如廣州市就針對不同圈層的區域屬性、特點，對合作企業引入產業類型、數量、產業建設比例提出了不同的需求。二是社會資本組織運營尚存在政策障礙。如老舊廠區改造項目因補繳土地出讓金金額問題而擱淺停滯，城中村改造中農村集體經營性建設用地、集體公益性建設用地、宅基地的性質及用途轉換仍不順暢。三是更新后后續運營的順利開展還存在一定難度。特別是城鎮老舊小區建成時間較久，公共維修基金存在用完或者受政策執行不到位沒有收取，且老舊小區居民沒有付費購買服務的習慣，改造后收取物業管理費實際操作起來并不那么容易。